LE CONSEIL DES EMPEREURS, D'AUGUSTE À DIOCLÉTIEN
PREMIÈRE PARTIE. — LE CONSILIUM PRINCIPIS D'AUGUSTE À L'AVÈNEMENT DE DIOCLÉTIEN
CHAPITRE II. — LE CONSILIUM PRINCIPIS D'AUGUSTE À TRAJAN.
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I. Au début de l'empire, le prince gouvernait avec le concours du sénat. Pour prévenir les conflits qui auraient phi s'élever entre eux et pour imposer plus aisément sa volonté, Auguste commença par épurer le sénat. Quatre fois, pendant la durée de son règne, il dut recourir à cette mesure[1]. D'autre part, il jugea utile d'appeler un certain nombre de sénateurs à délibérer avec lui sur les affaires de l'État. Il pensait qu'il valait mieux examiner tranquillement à l'avarice avec un petit nombre de personnes les affaires les plus importantes. Il pria donc le sénat d'établir auprès de lui une délégation composée de quelques-uns de ses membres et renouvelable tous les six mois. Elle comprenait d'abord les consuls ou le consul lorsque Auguste remplissait lui-même les fonctions consulaires, puis un membre de chaque magistrature, enfin quinze sénateurs désignés par la voie du tirage au sort[2]. Ces délégués préparaient, d'accord avec l'empereur, les propositions qui devaient être soumises à l'approbation du sénat. Le rôle de ce corps politique, se trouvait par là mime amoindri. Il lui était difficile .de se livrer à une discussion sérieuse d'un projet soigneusement élaboré et accepté d'avance par quelques-uns de ses membres les plus influents. Il n'en aurait même pas eu matériellement le temps, car Auguste avait eu la précaution de décider que le sénat ne se réunirait que deux fois par mois, aux calendes et aux ides[3]. A la fin de son règne, Auguste, ne pouvant venir que très rarement au sénat à cause de son grand âge, fit apporter une modification à la composition et aux pouvoirs du conseil. Il demanda vingt délégués nommés pour un an, au lieu de quinze renouvelables par semestre. De plus, il fut décrété que toutes les résolutions prises par lui de concert avec Tibère, à qui il avait conféré la puissance tribunitienne, avec les délégués du sénat, les consuls en charge, les consuls désignés, ses petits-fils, et les citoyens qu'il aurait choisis chaque fois pour conseillers, auraient la même force que si le sénat tout entier les eût sanctionnées[4]. Le conseil comprenait ainsi des membres de droit et des membres appelés extraordinairement, sans doute suivant l'objet de la réunion. Les membres de droit étaient les vingt délégués du sénat, les consuls en charge et les consuls désignés, puis Tibère et les petits-fils de l'empereur. Le choix des autres membres était abandonné à Auguste. C'est au profit du conseil ainsi constitué que le sénat abdiqua ses pouvoirs, la dernière année du règne d'Auguste. Il y avait là en apparence un fait nouveau et considérable ; mais Dion Cassius nous avertit que le sénatus-consulte de l'an 13 confirma simplement un privilège qu'Auguste possédait déjà en réalité[5]. Depuis longtemps, en effet, il s'était entouré d'amis qui lui prêtaient le concours de leur expérience. C'étaient Mécène, Agrippa, Valerius Messala Corvinus, Statilius Taurus, Salluste, Cocceius, Dellius[6]. Grâce au crédit dont il jouissait, l'avis qu'il exprimait après en avoir délibéré avec son conseil était un ordre pour le sénat. Ce n'était pas seulement pour régler les affaires publiques qu'Auguste convoquait le conseil, mais aussi pour les procès dont il se réservait l'examen[7]. En l'an 750, il jugea un différend entre Archélaüs et Hérode Antipas, avec l'assistance d'un conseil d'amis dans lequel figuraient les principaux personnages de Rome et, au premier rang, son fils adoptif Caius, fils d'Agrippa et de Julie[8]. II. Tibère ne décida aucune affaire publique ou privée sans en avoir référé au sénat. Qu'il s'agit d'une question relative aux impôts ou aux travaux publics ; qu'il s'agit de lever des troupes ou de les licencier, de déclarer la guerre ou de ré pondre aux lettres des princes étrangers, le sénat était consulté[9]. Mais, à l'exemple de son prédécesseur, Tibère fit désigner vingt des principaux citoyens pour composer son conseil avec ses amis et ses familiers[10]. Il eut assez d'influence sur le sénat pour faire comprendre au nombre des vingt délégués un membre de l'ordre équestre, le préfet du prétoire, Séjan. C'était une nouvelle atteinte portée aux prérogatives du sénat. La concession faite à l'empereur était d'autant plus grave que la délégation paraît avoir été permanente sous Tibère. Le sénat avait renoncé au droit d'écarter, lors du renouvellement des délégués, ceux qui cédaient trop facilement aux exigences de l'empereur. Il est à croire cependant que Tibère rencontra parfois des résistances au sein du conseil, car, pour une cause ou pour une autre, il en fit périr successivement tous les membres. Deux ou trois seulement trouvèrent grâce devant lui[11]. Sous Caligula, le consilium principis disparaît. Il n'avait guère plus de raison d'être en matière judiciaire, l'empereur ayant renoncé à l'une de ses principales prérogatives, celle de statuer par lui-même ou par ses délégués sur les appels des magistrats[12]. Il était pareillement inutile comme conseil de gouvernement, le sénat ayant repris son rôle de consilium publicum[13] jusqu'au moment où Caligula cessa de se conduire en prince pour devenir le monstre que Suétone a fait connaître[14]. III. Claude rétablit l'usage des conseillers. Il rendait la justice, assisté des consuls, des préteurs et surtout des préposés au trésor public[15], et ne craignait pas de s'écarter des prescriptions de la loi quand elles lui paraissaient trop sévères ou trop douces. Suétone rapporte plusieurs de ses décisions[16]. Nous avons également un certain nombre d'édits et de sénatus-consultes votés sur sa proposition et qui témoignent de l'activité qui régnait alors dans le conseil. Mais, pour l'administration de l'empire, Claude se laissa mener par ses affranchis[17]. A en croire Tacite, il ne manifesta quelque vigueur que le jour où, décidé à se remarier, mais ne sachant fixer son choix, il tint conseil avec ses affranchis et leur enjoignit d'émettre chacun un avis motivé[18]. A l'avènement de Néron, on put croire pendant quelque temps que les abus qui s'étaient introduits sous le règne de Claude dans la direction des affaires publiques, avaient disparu sans retour. Burrus et Sénèque étaient alors l'âme du conseil. Ce n'est pas à dire que le sénat eût recouvré l'influence dont il jouissait autrefois. Malgré les égards dont on l'entourait, il n'osait prendre l'initiative d'aucune mesure. Sous le consulat de Q. Volusius Saturninus et de P. Cornelius Scipio, des plaintes s'élevèrent dans le sénat, dit Tacite, contre les trahisons des affranchis ; on demanda que les patrons eussent le droit de punir l'ingratitude en révoquant la liberté. Beaucoup de sénateurs étaient prêts à donner leur avis ; mais le prince n'était pas prévenu, et les consuls n'osèrent pas ouvrir la délibération ; toutefois ils lui transmirent par écrit le vœu du sénat. Néron délibéra dans son conseil s'il autoriserait ce règlement[19]. La discussion qui s'ouvrit et dont Tacite rapporte les principaux incidents prouve qu'à cette époque on examinait sérieusement les questions. Cela ne devait pas durer longtemps. Lorsqu'il voulut perdre Octavie, Néron sut trouver un conseil disposé à accueillir les mensonges de l'homme qui avait assassiné sa mère[20]. Les règnes de Galba, d'Othon et de Vitellius furent trop éphémères et trop agités pour se prêter à l'établissement d'une assemblée délibérante digne de ce nom. Vitellius, dit Tacite, était d'une ignorance telle des lois divines et humaines, qu'il rendit un édit sur le culte public le 15 des calendes d'août, jour marqué parmi les plus funestes depuis les défaites de Crémère et d'Allia. Entouré d'affranchis et d'amis également incapables, tous ses actes semblaient dictés par le délire de l'ivresse[21]. IV. Avec les Flaviens, l'ordre renaît dans l'administration de l'empire. Levé avant le jour, Vespasien dépouille lui-même sa correspondance, prend connaissance des rapports de ses secrétaires et fait ensuite introduire ses amis[22]. Le sénat semble recouvrer son prestige. Toujours assidu aux séances, l'empereur ne fait rien sans le consulter[23]. Titus et Domitien se préoccupent, comme leur père, d'assurer la marche régulière de l'État[24]. Un passage célèbre de Juvénal nous apprend quelle était à cette époque la composition du conseil[25]. Au premier rang figure le jurisconsulte Pegasus, préfet de la ville, puis des sénateurs au nombre de sept, enfin les deux préfets du prétoire, Cornelius Fuscus et Crispinus[26]. Le nombre des conseillers était moindre que sous Auguste et sous' Tibère, mais on avait continué à faire aux sénateurs une large place. L'ordre équestre avait aussi ses représentants. L'empereur appelait près de lui les fonctionnaires les plus distingués de cet ordre : les deux préfets du prétoire. Cette concession faite aux chevaliers prouve que Domitien voulait prendre chez eux son point d'appui pour contrebalancer l'influence du sénat. Les renseignements fournis par Juvénal sont confirmés par une inscription qui rapporte un jugement rendu par Domitien le 19 juillet 82, adhibitis utriusque ordinis splendidis viris[27]. Quand on voit à la tête du conseil le jurisconsulte Pegasus, que Juvénal appelle optimus atque interpres legum sanctissimus[28], on ne peut croire, malgré les insinuations du satirique, que Domitien ait recherché des approbateurs quand même de sa politique. Tout au contraire, il tint à honneur de garder les conseillers de son père et de son frère[29]. C'est ainsi que l'esprit de suite se maintenait dans le gouvernement et dans l'administration de l'empire. Si l'autorité du conseil du prince grandit sous Domitien, ce fut aux dépens de celle du sénat. Il suffit, pour s'en convaincre, de lire une lettre de Pline au jurisconsulte Titius Aristo. La servitude des derniers temps, dit-il, a fait oublier les droits du sénat et nous a plongés dans l'ignorance. Est-il un homme assez patient pour vouloir apprendre ce qui ne doit lui être d'aucun usage ? Comment retenir ce qu'on apprend, si on ne le pratique jamais quand on l'a appris ?... Pendant notre jeunesse... le sénat était tremblant et muet : on ne pouvait sans péril y exprimer ce qu'on pensait, et sans infamie ce qu'on ne pensait pas. Quelle instruction, quelles leçons utiles pouvait-on recevoir dans un temps où l'on assemblait le sénat pour n'y rien faire, ou pour décider quelque grand crime, dans un temps où on ne le convoquait que pour se jouer de lui ou pour le contrister ; où les délibérations n'avaient rien de sérieux, et où les résolutions étaient souvent funestes ?[30] V. Tandis que Domitien avait mis tous ses soins à rabaisser le sénat, Nerva eut pour principe de ne rien faire sans prendre l'avis des principaux sénateurs[31]. Il se donna l'apparence de gouverner avec le sénat et pour le sénat. Cette politique fut celle de ses successeurs jusqu'à Marc-Aurèle. Trajan, que Martial appelle le plus juste des sénateurs, fut toujours pour eux plein de déférence. Il les écoutait patiemment quand il présidait l'assemblée, alors même qu'ils parlaient pendant cinq heures, comme Pline dans le procès de Marius Priscus, proconsul d'Afrique[32]. Mais les sénateurs ne songeaient guère à user d'un pouvoir qu'ils avaient perdu l'habitude d'exercer. C'étaient, pour la plupart, des hommes nouveaux que les empereurs avaient fait venir des provinces et qui ne connaissaient ni l'étendue de leurs droits (jus senatorium), ni même les règlements intérieurs de leur compagnie[33]. L'empereur restait en réalité le maître absolu, et Pline en fait l'aveu dans sa lettre à Maxime[34]. Aussi, sous le règne de Trajan, le consilium principis acquit une importance qu'il ne semble pas avoir eue jusqu'alors. Ce fut un honneur très apprécié d'y être appelé[35]. Pline en témoigne dans divers passages de sa correspondance. Il donne d'intéressants détails sur les séances du conseil délibérant sur des questions relatives à l'administration des provinces[36] ou jugeant des causes criminelles sous la présidence de l'empereur[37]. Les décisions, formées ex consilii sententia, servaient de règle aux magistrats, et il paraît y avoir eu, dès cette époque, une jurisprudence du conseil. Cela ressort, à mon avis, de la lettre célèbre de Pline à Trajan sur les chrétiens[38]. Ce n'était ni une loi, ni un sénatus-consulte, ni un édit impérial qui avait déterminé quid et quantum aut puniri soleat aut quœri. Pline n'en aurait pas ignoré la teneur ; en présence : d'un texte précis, il n'aurait eu aucun doute sur ce qu'il avait à faire. Quelle est la cause de son hésitation ? Il l'indique d'une façon très nette : il n'a jamais assisté aux cognitiones de christianis. C'est là, par conséquent, que l'on pouvait apprendre les règles à suivre, c'est là qu'un usage s'était établi (soleat). Les décisions d'une cour de justice sont, en effet, des décisions d'espèce, susceptibles de varier. Elles n'acquièrent une portée générale que lorsque les mêmes questions sont résolues d'une manière uniforme toutes les fois qu'elles se présentent. Tel devait être le cas pour les cognitiones de christianis. Mais s'agit-il ici de cognitio principis ou de cognitio senatus ? L'expression cognitio, Quintilien l'atteste[39], s'entend des causes instruites et jugées par le sénat ou par l'empereur. S'il s'était agi de cognitio senatus, Pline, en sa qualité de sénateur, aurait su à quoi s'en tenir. Au contraire, il déclare que personne mieux que l'empereur ne peut le renseigner à ce sujet[40]. Les cognitiones de christianis avaient donc eu lieu sous la présidence de l'empereur jugeant les appellationes dirigées contre les décrets des gouverneurs. Dès lors, il n'est pas étonnant que Pline ne connaisse pas la jurisprudence qui avait prévalu dans ces sortes d'affaires, n'ayant pas été appelé aux séances où l'on avait eu l'occasion de s'en occuper. C'est pour cela qu'il sollicite un rescrit statuant d'une manière générale et réglementaire. Ce rescrit, Trajan refuse de le rendre[41]. Il ne veut pas poser de règle invariable. Il se réserve de statuer suivant les circonstances, et il engage Pline à en faire autant. Il ne veut pas déclarer que le nom de chrétien constitue un délit[42], ce qui autoriserait les magistrats à poursuivre d'office[43]. Il permet seulement de punir ceux qui seront dénoncés régulièrement et convaincus des flagitia inhœrentia nomini, de scelus aliquod[44]. Et encore, il ordonne de les absoudre s'ils manifestent leur repentir. En somme, Trajan se contente de prendre à l'égard des chrétiens des mesures autant dans leur intérêt que dans celui de l'État : dans leur intérêt, car en soumettant à des formalités de procédure les accusations dirigées contre les chrétiens, il en réduit considérablement le nombre ; dans l'intérêt de l'État, car s'il est prouvé que les chrétiens violent les lois existantes, la répression sera assurée. La réponse si brève de Trajan à la longue lettre de Pline prouve qu'il n'attachait pas une grande importance aux faits qui lui avaient été signalés. Il applique aux chrétiens le droit commun quant à la procédure, et quant au fond, il leur accorde, sous une condition déterminée, le bénéfice d'une excuse absolutoire. La conclusion qui se dégage de l'examen rapide que nous venons de faire de la période qui s'étend d'Auguste à Hadrien, c'est qu'il existe à côté de l'empereur une assemblée, un conseil chargé de statuer avec lui sur les affaires dont il se réservait le jugement et de préparer les règlements soumis à l'approbation du sénat. Mais ce conseil a-t-il toujours conservé le caractère qu'il avait sous Auguste et sous Tibère ? Est-ce une délégation du sénat ? Il n'y a pas de témoignage positif qui permette de l'affirmer[45]. Il est même vraisemblable que les empereurs, dont le pouvoir allait grandissant, finirent par choisir eux-mêmes leurs conseillers. Mais les indications que nous avons sur la composition du conseil prouvent qu'il était d'usage d'y appeler des sénateurs en majorité, et que l'on considérait comme étant sans autorité un conseil comprenant uniquement les favoris de l'empereur[46], par exemple celui qui fut convoqué par Néron pour juger Octavie. |
