DE LA POLICE ET DE LA VOIRIE À ROME SOUS LA RÉPUBLIQUE
DEUXIÈME PARTIE — LA POLICE
CHAPITRE V. — L'APPROVISIONNEMENT.
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Annona, déesse sainte, sacrée, donne la subsistance de chaque année. Comme Cérès, elle porte une couronne d’épis. Sa corne d’abondance verse le blé, les fruits de la terre, le miel des ruches ; sa main sur la barre gouverne le monde[1] et ses génies protègent les villes[2]. Mais, comme tous les dieux de l’antiquité, elle eut souvent des caprices, et des précautions durent être prises pour éviter de grands maux. Cette branche importante de l’administration générale n’eut jamais, sous la république, ses organes propres ; le Sénat devait prévoir les éventualités et prendre les mesures nécessaires ; les magistrats ordinaires, spécialement les édiles, parfois des magistrats nommés extraordinairement, même des particuliers, en eurent le soin. Sous des causes diverses, l’organisation primitive se modifia et au lieu de consister simplement à constituer des réserves, et à assurer la vente libre et à juste prix sur le marché, devint l’assistance publique imposée par les tribuns ambitieux. Les annales font remonter à l’époque la plus ancienne le souci de l’approvisionnement et les distributions employées comme des moyens propres à gagner la plèbe. Sans tenir compte des détails donnés pour des temps si éloignés, il est certain que de tout temps la plus élémentaire prévoyance exigeait la brise de mesures contre les éventualités. En 246, après l’expulsion des rois, la réorganisation de l’État demandant l’harmonie entre ses diverses parties, le Sénat eut des attentions pour la plèbe et assura sa subsistance en faisant acheter du blé à Cumes et chez les Volsques[3]. Quelques années plus tard, on fit venir par eau du blé d’Etrurie, et les consuls en firent venir de la Sicile[4]. Sans arriver à la libéralité absolue, les édiles, soit par des marchés avantageux, soit même par des sacrifices personnels, livrèrent le blé au peuple à des prix très inférieurs. Mais il faut tenir compte, pour bien apprécier le taux de la lente, des variations subies par l’as dans sa, valeur. Primitivement, il valut 1 livre pesant de cuivre, soit ½ onces. Mais en 485, pendant la première guerre punique, le trésor étant épuisé, l’as ne pesa plus que deux onces ; à la seconde guerre punique, lit même opération eut lieu, il ne valut plus qu’une once ; la loi Plautia Papiria, de l’année 663, le réduisit à ½ once[5]. L’unité de mesure était le modius, dont la capacité parait avoir été de 8 litres 67[6]. Ce fut Manius Martius, édile de la plèbe, qui, en 298, fit la première distribution de froment au prix d’un as le boisseau, dit Pline, et suivant le même auteur, en 345, l’édile Trebius le donna au même prix[7]. En 455, Fabius Maximus, édile curule, si tant est qu’il exerça cette magistrature en cette année, évita une famine par les provisions qu’il avait faites[8]. Peu de temps après l’approvisionnement fut organisé d’une façon permanente : lors de la réunion des peuples de l’Italie sous la domination de Rome en 487, quatre postes de questeurs furent établis dans différentes villes[9] et entre autres le questeur d’Ostie eut parmi ses attributions la surveillance des importations de blé[10]. Là fut désormais le rand entrepôt de Rome, pour lequel furent sans doute construits ces grands magasins récemment découverts[11]. De là on le transportait à Rome en d’autres dépôts dont la surveillance appartenait aux édiles[12]. Cependant, en temps ordinaire, le commerce privé servait pour alimenter le marché et les marchands voyaient leurs prix tarifiés et tout accaparement empêché par la surveillance des édiles[13]. Les distributions, cependant continuèrent dans certaines circonstances, et surtout quand les généraux envoyaient de leur province de grandes quantités de grains. C’est ainsi qu’en 549 les édiles curules, M. Valerius et M. Fabius, procédèrent par quartiers à des distributions du blé arrivé d’Espagne au prix de quatre as[14]. En 553, au même prix, les édiles curules L. Valerius Flaccus et L. Quintius Flamininus distribuèrent une énorme quantité de blé envoyé d’Afrique par P. Scipion[15]. En 554, le blé d’Afrique, réparti par les édiles curules bi. Claudius Marcellus et Sex. Ælius Pœtus, avait baissé de moitié. C’est encore à ce dernier prix que les édiles curules M. Fulvius Nobilior et C. Flaminius divisèrent entre les citoyens, au prix de deux as, un million de mesures du froment qu’avaient envoyé les Siciliens à Flaminius en son honneur et en celui de son père[16]. Il n’avait pas voulu jouir seul de la faveur qu’il se serait attirée ainsi auprès du peuple et il la fit partager à son collègue M. Seius, édile curule en 680, à un moment où le blé était cher, il le donna néanmoins au prix d’un as le modius[17]. Le premier des particuliers qui ait fait des distributions de gains (en 315) fut Sp. Mœlius et il les fit gratuites. On l’accusa d’aspirer à la royauté et le soin de distribuer les énormes approvisionnements de Sp. Mœlius fut confié à L. Minucius, en quelle qualité, la question, d’après Tite-Live même, est douteuse[18]. M. Mommsen[19] regarde comme fictive une curatelle confiée à cette époque à un seul homme, alors que nous avons des témoignages qui prouvent que pour l’approvisionnement et la distribution des céréales, il en fut comme pour le partage des terres, et que l’on nommait des magistrats spéciaux en collège. Le premier qui fut nommé seul, du moins d’après les renseignements que nous avons, fut Æmilius Scaurus. Il avait rendu à sa famille l’éclat que lui avait fait perdre le commerce des charbons exercé par son père et avait brillamment parcouru la carrière des honneurs où il avait acquis une grande autorité morale[20]. Pour lui donner cette curatelle en 650, le Sénat destitua de sa questure d’Ortie Saturninus, parce qu’il y avait lieu de prendre des mesures contre la cherté de l’annone[21]. Une mission d’une étendue et d’une durée inusitées pour le même objet fut donnée par une loi de 697 à Pompée lui conférant pleins pouvoirs en cette matière pendant cinq ans sur toute la terre[22]. La plèbe avait pris goût à ces distributions faites par les édiles à des prix bien inférieurs aux cours du marché ; aussi, lorsqu’il ne lui en était pas fait, elle s’agitait et ses tribuns commencèrent à réclamer une réglementation légale de l’abaissement à son profit du prix des grains. La première loi fut votée en 630 sur la proposition de Caïus Gracchus, elle décidait que le blé serait livré à la plèbe à raison de 10/12 d’as le modius, c’est-à-dire pour environ le tiers de la valeur[23]. Cicéron dit que cette loi était nuisible parce qu’elle épuisait le trésor[24]. Le parti conservateur et entre autres Pison l’avait violemment combattue et une anecdote montre clairement que la loi même dépassait son but et dilapidait les liens de la nation en admettant riches et pauvres : Pison, donc, dit Frugi, personnage consulaire, s’en venait à la distribution ; à cette vue, Gracchus, qui présidait aux opérations, s’adresse publiquement à lui : Comment l’adversaire acharné de la loi veut-il en profiter ? L’autre de répondre : Oh ! excellent Gracche ! J’eusse souhaité ne pas te voir diviser par tête notre patrimoine ! Si pourtant tu persistes à le faire, je réclame mon écot[25]. En 633, une loi Octavia, modérée, dit Cicéron, supportable à la république, et indispensable à la plèbe, abrogea en la remplaçant la loi de Gracchus, mais elle ne dura guère non plus que celles qui suivirent[26]. En 663, Livius Drusus, passant violemment outre à l’opposition du Consul Philippe, porta une nouvelle loi agraire, sa durée fut celle de la vie de son auteur tué un an après[27]. En 650, les consuls C. Cassius et M. Terentius proposèrent une loi et l’année suivante le Sénat la mit en exécution en chargeant le préteur de Sicile, Verrès, d’acheter le blé[28]. Gracchus lui même, on vient de le voir, présidait en personne à la distribution. M. Mommsen[29] pense que cette loi instituait en même temps des curatores annonæ, comme la loi agraire instituait des tresviri agris dandis, et que ce devait être des magistrats permanents ; mais ils seraient tombés avec la lui elle même. Les magistrats ordinaires en furent aussi chargés et il est très probable que les édiles le furent d’une manière stable. C’est ce que semble indiquer un passage d’une lettre de Cœlius à Cicéron où dans un projet de loi Alimentaire Curion fait faire le partage par les édiles[30]. Les préteurs aussi intervenaient aux frumentationes[31]. Déjà cependant, mais à une catégorie très restreinte de gens, aux indigents on faisait des distributions gratuites au Temple de Cérès où un asile leur était ouvert, dit Varron qui explique le mot pandere s’ouvrir par panem dare. — On leur donnait cinq mesures (modius) de blé, ration qui, parait-il, était aussi donnée aux prisonniers[32]. Jusqu’ici sauf l’exception que nous venons de mentionner, nous n’avons vu que des distributions faites à bas prix mais non gratuitement, mais la règle était contraire pour les distributions d’huile, de vin ou de sel, qu’on appelait congiaria mot tiré du nom de la mesure qui servait à ces matières congius[33]. D’après Pline, le roi Ancus Martius aurait inauguré cet usage en donnant au peuple 6.000 boisseaux de sel[34]. Le sel était sans doute cher car le Sénat en 246 V. C. enleva le droit de vendre du sel aux particuliers à cause du prix élevé qu’ils en demandaient, et désormais l’État en eut le monopole[35]. En 541 P. Cornelius Scipion et M. Cornelius Cethenus distribuèrent des congii d’huile dans chaque quartier[36]. On peut dire que c’est gratuitement que l’édile curule M. Seius en 380, donna l’huile à un as les dix livres, puisque en 505, une seule livre se vendait douze as[37]. Lucullus, excessif en tout, distribua en revenant d’Asie plus de cent mille tonneaux de vin grec alors qu’il devait bien en connaître le prix, puisque enfant, il ne vit jamais son père en faire verser plus d’une fois dans le plus somptueux repas[38]. C’est en 696 que peur suivre le courant des idées, le tribun P. Clodius proposa la loi qui la première décidait la gratuité des distributions de blé et depuis ce fut la règle[39]. César dans la loi Julia Municipalis organisa le partage d’une façon qui semble indiquer que le nombre de gens recevant une part était si considérable qu’on ne peut dresser la liste de leurs noms, car le contraire était fait ; ceux qui, sans doute à cause de leur situation de fortune ne devaient pas participer étaient seuls tenus d’aller déclarer leur nom au consul, en son absence, au préteur urbain, au préteur pérégrin et enfin en l’absence de tous les magistrats précédents aux tribuns[40] qu’on était toujours sûr de trouver[41]. Les magistrats devaient porter ces noms sur des registres publics et de là sur un tableau affiché au forum. Puis quand la distribution sera faite, à l’endroit où elle aura lieu — ce qui prouve que ce n’est pas au forum, et nous verrons quelques testes qui semblent désigner le lieu[42] —, ce tableau, dit la loi, devra rester exposé dans un endroit où de plein pied on pourra facilement le lire[43] ad majorem partem diei. Servius et Macrobe nous apprennent ce qu’il faut entendre par là, c’est la première partie du jour[44] ; Le jurisconsulte Paul la termine à la septième heure[45] ainsi que Martial[46], mais il faut entendre la septième écoulée, et en outre, les jours étant fort courts, il faut prolonger le délai à la huitième heure. C’était en effet le moment de prendre le bain qui mettait fin aux affaires, et Pline le Jeune nous dit qu’on l’annonçait à la huitième heure en été et à la neuvième en hiver[47]. D’ailleurs les heures ne doivent pas être celles visées par la loi Julia d’une époque antérieure, où la mollesse n’était pas encore arrivée à son apogée, et il est probable qu’il faut entendre ici majorem partem diei comme avant la même durée que le temps où la circulation des voitures est interdite, c’est-à-dire du lever du soleil à la dixième heure. La, loi exige l’apposition de ce tableau pour que le magistrat qui s’occupe de la distribution n’y comprenne pas les inscrits ; s’il contrevient à cette disposition il sera soumis à une action publique en paiement de 500 sesterces par mesure de froment distribué, ou suivant une autre lecture, dans le mois du fait[48]. La loi devait certainement déterminer les catégories de ceux qui étaient exclus dans le chapitre précédant le commencement du texte dans le fragment qui nous a été conservé[49]. Nous venons d’interpréter la loi en nous conformant au sens littéral du texte, auquel d’ailleurs il est impossible sans correction de faire dire autre chose, malgré qu’en aient Ies auteurs à qui de telles dispositions semblent en contradiction avec l’ensemble du passage rapproché de ce que disent d’autres textes. — M. Hirschfeld[50] en se fondant sur les assertions de Sénèque et de Suétone[51] pense que tous les citoyens domiciliés pouvaient se faire inscrire sur les listes d’après un tirage au sort opéré par les préteurs, mais qu’en fait on n’y inscrivait que ceux dont le cens était inférieur à 400.000 sesterces. — M. Mommsen[52] commentant les dix-neuf premières lignes de la loi Julia Municipalis et citant aussi Suétone, pense qu’il s’agit de ceux qui après le recensement de la plèbe urbaine ont fait la déclaration aux magistrats désignés et dont les noms sont sortis au tirage au sort fait par le préteur ; mais il est forcé de reconnaître que le teste dit le contraire et il suppose qu’il y a eu une altération volontaire ; il qualifie de gens plus audacieux qu’avisés ceux qui ont fait écrire à la ligne 18 proposita non erunt pour proposita erunt. — Nous allons examiner maintenant où se faisait cette distribution. Si nous n’en avons aucune indication par des témoignages contemporains — Cicéron en parle comme d’un lieu très connu et public, où il reproche à Marc Antoine d’avoir été l’auteur d’une scène scandaleuse[53] — cependant le groupement d’un certain nombre de textes et d’inscriptions peut faire naître la présomption de l’identité du lieu où se faisaient postérieurement les distributions avec celui dont nous cherchons l’emplacement, s’il est démontré que la construction qui y servait datait d’une époque antérieure à la loi de César. Velleius Paterculus nous apprend que le triomphe sur les Scordisques (en 644, V. C.) de M. Minucius fut très brillant et qu’il fit élever, sans doute avec le produit du butin, deux portiques qui à l’époque où l’auteur écrit, étaient très fréquentés[54]. Apulée décrivant le fonctionnement du monde, énumère entre autres occupations des hommes celle de se rendre au portique de Minucius pour y participer aux distributions de blé[55]. Dès l’époque de Claude nous voyons un curator de Minucia dénomination qui ne subsista pas dans cette forme, lorsque une dénomination analogue désigna des fonctions différentes dont l’exercice constituait une haute dignité. Le curator de Minucia n’était qu’un simple affranchi de l’Empereur Claude préposé à la distribution des tessères qui avait lieu à jour fixe au quarante-deuxième guichet, situé probablement dans le portique de Minutius et affecté à un district de la ville : Tiberius Claudius Januarius, affranchi d’Auguste, curator de Minutia pour le quatorzième jour au quarante deuxième guichet et sa femme Avonia Tyche ont fait construire à leurs frais les terrasses de la villa de Pituanium[56]. Mais on rencontre des personnages de rang élevé dans les curator ou procurator Minutiæ et præfectus Minutia[57] surtout dans les curatelles réunies aquarum et Miniciæ[58], où nous voyons de grands personnages, parmi lesquels un comes imperatoris Severi Alexandri[59]. On ne saisit pas le lieu des deux choses ; peut-être la division régionale des eaux correspondait-elle à. la division régionale des lieux de distribution des tessères frumentales ; on comprendrait mieux le soin des arrivages de blé par eau remis au curateur du lit et des rives du Tibre, à moins que le cours même des eaux du fleuve ne dépendit du curator aquarum. Enfin ce qui prouve que malgré cette réunion de deux charges différentes, leur administration était différente, c’est qu’il existait des employés spéciaux à la curatelle miniciæ, des agents comptables[60]. Une grande présomption pour que le triomphateur C. Minucius ait lui-même donné cette destination de lieu de distribution des tessères aux portiques qu’il éleva, c’est que l’emblème de la gens Zinutia — une colonne figurée sur des pièces de monnaie frappées par des magistrats monétaires appartenant à cette gens - rappelait précisément le souvenir d’une distribution de blé. Voici la description de la monnaie et le récit du fait que nous donne M. Mommsen : Le revers représente le monument érigé en 315 devant la porte Trigemina à L. Minucius, consul en 296 et décemvir en 304, en récompense de la manière dont il avait pourvu aux approvisionnements de la ville. Pline et Denys d’Halicarnasse[61], d’accord avec le type de cette monnaie font consister ce monument en une colonne surmontée d’une statue — Tite-Live (IV, 16), en un bœuf doré. — L’homme qui se tient auprès de la colonne et pose le pied sur un boisseau est bien évidemment ce L. Minucius et celui qui porte le lituus est probablement M. Minucius Fæsus, l’un des premiers augures plébéiens nommés en 454 (Tite-Live, X, 5)[62]. M. Babelin ajoute, sans indiquer de sources, les têtes de lion au pied de la colonne sont les orifices de deux fontaines qui se trouvaient sur la place du marché au blé et les clochettes suspendues au monument servaient à annoncer I’ouverture et la fermeture du marché[63]. Tous ces documents convergent donc pour établir un rapport entre ces portiques et le lieu des distributions de blé ; si aucun teste ne les confirme pour l’époque de la République, du moins aucun n’y contredit et avec toutes les probabilités que ces portiques ou l’un d’eux seulement ait été construit avec cette destination, on peut regarder comme vraisemblable que c’est là où le blé est donné au peuple, ibei ubei frumentum populo dabitur. Il faut apporter une restriction à nos derniers mots, ce n’est pas en nature que la distribution est faite en cet endroit, mais simplement par la remise d’une tessère[64], sorte de bon qui permettait de toucher le nombre de mesures qui était inscrit. C’est à ce mode que font allusion certaines expressions de la loi qui supposent une livraison non immédiate, comme lorsqu’elle prohibe que le magistrat donne l’ordre de livrer (dare jubere) ou fasse le nécessaire pour qu’il soit livré (dandum curare). C’est sans doute dans les magasins sur la présentation de la tessère qu’on recevait sa part de blé. Le nombre des bénéficiaires était en chiffres ronds, de 150.000, mais il parait que ce n’était que par suite d’une réduction opérée par César, peut-être fût-ce le résultat de l’exclusion des catégories de déclarants dont nous avons perlé. Avant cette modification 320.000 personnes recevaient du blé[65]. |
