RICHELIEU ET LA
MONARCHIE ABSOLUE
LIVRE III. — ADMINISTRATION GÉNÉRALE.
LES FINANCES.
CHAPITRE V. — RECETTES EXTRAORDINAIRES. - VENTES DE CHARGES.
L'ancienne forme d'élection des magistrats. — La vénalité des charges ; ce qu'on en pensait alors. — Opinion de Richelieu à cet égard. — L'hérédité des charges ; le droit annuel ou Paulette. — Total des recettes extraordinaires pendant le ministère de Richelieu. — Création d'une innombrable quantité d'offices nouveaux ; on en invente chaque jour. — Les abus de fonctionnarisme datent de là. — Attitude du Parlement et des cours souveraines. — Ce que ces offices coûtent à l'État : gages. — Ce qu'ils coûtent au public : taxations, droits divers ; ils font augmenter les autres impôts. — Ce qu'ils coûtent aux fonctionnaires eux-mêmes. — Les offices deviennent de vraies marchandises, des valeurs au porteur.Nous venons de voir dans les chapitres précéderas l'ensemble des revenus ordinaires de l'État ; il nous reste à connaître ces recettes extraordinaires — parties casuelles, selon le terme de jadis — qui, durant le ministère de Richelieu, atteignent souvent et parfois dépassent les recettes normales. Ces deniers extraordinaires, on les demande à l'emprunt et à la vente des fonctions publiques[1]. Il n'est pas inouï, dit Montesquieu,
de voir des États employer pour se ruiner des moyens
qu'ils appellent extraordinaires, et qui le sont si fort, que le fils de
famille le plus dérangé.les imagine à peine[2]. Pour ne pas
juger trop sévèrement ces procédés fiscaux du milieu du dix-septième siècle,
il faut chercher sans cesse à s'identifier avec l'esprit de l'époque, se
faire volontairement une illusion d'optique pour ainsi dire, et replacer
cette administration qui, froidement étudiée dans les livres, nous parait si
singulière, au milieu de la société vivante qu'elle régissait. Il faut aussi
se souvenir de ha grandeur du but : Richelieu subventionnant la moitié de
l'Europe, pour la jeter sur l'autre moitié, partant lui-même en guerre sans
argent, et ruinant Louis XII, pour faire la guerre d'Italie, vendit par les conseils du cardinal d'Amboise plusieurs offices de cour sans importance ; mais François Ier ne craignit pas, à l'instigation du chancelier du Prat, de rendre vénales, pour se procurer des fonds, les charges de judicature jusqu'alors données à vie par le Roi, ou à l'élection. Henri II l'imita, quoique dès cette époque les États généraux réclamassent le maintien de l'élection des officiers, par le concours de l'ordre judiciaire, des magistrats municipaux et de la couronne[4]. Quand on eut vendu les anciennes charges, on en créa de nouvelles ; Henri III, qui parlait déjà de réduire le nombre effréné de ses officiers, fit néanmoins enregistrer 26 édits de création d'emplois nouveaux[5]. Le branle donné, on ne s'arrêta plus. Cependant l'esprit ancien était si hostile à la vente des fonctions publiques[6], que jusqu'à la fin du seizième siècle, on continua à faire jurer aux nouveaux pourvus l'ancien serment portant qu'ils n'avaient rien promis, donné, ni payé directement ou indirectement pour leurs offices ; on le supprima alors, sentant qu'il n'était pas convenable de faire entrer les officiers dans leur charge par un parjure. Ici, comme en tant d'autres matières, le bien avait chez nous plusieurs siècles d'existence, quand le mal naquit. Quelques-uns de nos contemporains, sans plaider tout à fait la cause de la vénalité des charges, ont fait valoir en sa Faveur cette circonstance atténuante, qu'elle garantissait l'indépendance de la magistrature ; ce qui garantit l'indépendance du juge c'est l'inamovibilité, et non la vénalité de sa fonction. Or le juge, en France, avait été inamovible bien longtemps avant de devenir propriétaire. Les charges judiciaires furent toujours offices, jamais commissions, selon la vieille distinction de nos aïeux ; toujours elles furent conférées à vie et d'une façon irrévocable. Le magistrat était même plus indépendant encore qu'aujourd'hui vis-à-vis du pouvoir, puisque sa nomination dépendait surtout de la compagnie dans laquelle il voulait entrer. C'était là ce système de cooptation, pratiqué partout alors, qui a conservé tant de force aux Académies, où il est demeuré en vigueur. Tel était l'état antérieur à la vénalité. État ardemment regretté par tous les hommes de bien sous Louis XIII ; car cette vénalité qui plu. ; tard a trouvé des panégyristes, nul n'eût alors osé la défendre si ce n'est comme mesure fiscale — et beaucoup ne se gênaient pas pour l'attaquer avec violence. Réclamer contre la vente des charges était un sujet à l'ordre du jour ; dans le Inonde on en parlait sans cesse. La liste des ouvrages et pamphlets qui lui sont hostiles serait longue ; rien que sous le règne de Louis XIII, nous en pourrions citer plus de cinquante. On vit cette opinion se dessiner nettement aux États généraux de 1614 : La vénalité des offices, déclare Savaron, n'a apporté que corruptèle en la justice[7]. Cette liberté de vendre et d'acheter toutes sortes d'offices, dit Fontenay-Mareuil, est un des plus grands désordres qu'il y ait dans l'État[8]. Richelieu pensait de même ; il fit là-dessus un discours tout entier. Pour lui, la vente des charges mène à l'anéantissement de la justice, ceux qui les achètent semblant avoir quelque raison de ne penser qu'à chercher de la pratique, pour vendre en détail ce qu'ils ont acheté en gros[9]. Tout ce que les partisans de la vénalité auraient pu invoquer en sa faveur, c'est qu'elle servait à remplir les coffres du Roi : Si ce n'a été, disait un avocat au Parlement, que prétexte inventé pour secourir l'État au besoin, il ne faudrait pas ôter, le voile à notre patrie, en cette rencontre où elle est forcée de reconnaître ce qui en est[10]. Être propriétaire viager, c'était quelque chose ; être
propriétaire héréditaire, c'était mieux encore. La vénalité eut pour conséquence
l'hérédité des charges. La vénalité, dit 'au
Roi l'orateur du tiers, est cette mère hideuse et
effroyable qui a conçu dans ses entrailles une fille si affreuse : Avec le droit annuel, rien de tout cela n'est plus à
craindre[14]
; aussi combien n'est-il pas cher aux officiers ! Jamais ils ne le trouveront
trop dur. On a beau le renforcer par l'adjonction de deux ou trois taxes
supplémentaires, dont la première ne sert qu'à être admis à payer la seconde,
la seconde qu'à être admis à payer la troisième, comme on enferme un objet
très-précieux dans plusieurs enveloppes successives, — les officiers
tremblent encore à la pensée de voir supprimer ce droit d'hérédité, la
consolation de leur vieillesse et la sécurité de leur famille[15]. Quand Bien que ce droit annuel tût devenu une recette régulière du Trésor, il continue de figurer aux Parties casuelles, d'ailleurs pour un chiffre assez modique ; car il était calculé, non sur la valeur que l'office avait acquise dans le commerce, mais sur le prix payé à l'État par le premier acheteur Le principal chapitre des recettes extraordinaires, c'est
celui des ventes de charges nouvelles, créées chaque mois, presque chaque
jour, durant tout ce ministère[16]. Un milliard de
livres environ représente le total des sommes inscrites aux états des années
1624 à 1642. En déduisant le montant des emprunts effectués durant cette
période, les ventes d'offices ressortent encore à près de 500 millions,
chiffre énorme pour la fortune publique de ce temps[17]. Et si, passant
du 'général au particulier, de l'ensemble au détail, nous cherchons ce que
chacun de ces offices pouvait rapporter au Trésor, nous verrons qu'ils sont
vendus fort bon marché, et que par conséquent, pour produire une somme aussi
forte, il a fallu en créer une quantité gigantesque. Pour faire seulement un
million, il fallait en vendre des centaines, parfois des milliers. Les
offices de greffiers de greniers à sel, de receveurs des consignations, de
commissaires des tailles, dépassent à la vérité ce million, mais les maîtres
courriers et contrôleurs des postes ne rapportent que Que fera le pouvoir ? Loin de renoncer à des créations peu lucratives, il les multipliera à l'infini, afin d'obtenir une grande rivière chaque année, à l'aide de tous ces ruisseaux infiniment petits. Jamais on ne verra tarir l'imagination abondante de l'homme de finance. La question d'argent revient sans cesse à cette époque, elle gît sous toutes les autres, et apparaît là où l'on s'attend le moins à la rencontrer. Les édits qui, pendant les premières pages, semblent fondés sur les motifs les plus graves, aboutissent à la création de quelques petits offices devant fournir à l'État quelques faibles deniers. L'exorde est ainsi chargé de couvrir de fleurs ce que la conclusion peut avoir de puéril ou de déplaisant. En veut-on un exemple ; il s'agit de la création de contrôleurs, visiteurs et marqueurs de papiers : Ayant reçu diverses plaintes,
dit le souverain, des abus qui se commettent en la
forme, fabrique, vente et débit du papier qui se fait en plusieurs villes de
ce royaume, en ce que par le passé la qualité dudit papier, qui s'exposait en
vente pour écrire ou imprimer, était grandement louable, au lieu que depuis
quelques années ladite fabrique était du tout corrompue ; d'où est procédé
principalement que les impressions de France, qui voulaient égaler celles de l'antiquité, et étaient grandement
recommandées envers les gens de lettres, voire même des étrangers, soient
aujourd'hui bien moins recherchées qu'elles n'étaient : en quoi la
négociation de la librairie reçoit un notable préjudice, outre que si cet
abus était davantage toléré, ce serait en quelque sorte donner lieu à la
diminution desdites lettres et sciences libérales.... La littérature
et la science elles-mêmes sont ainsi mises en question ; l'édit parait perdu
dans des considérations générales, quand brusquement il revient a la réalité
: Sur ce, ayant fait examiner plusieurs fois en
notre conseil lesdites plaintes, nous aurions trouvé que lesdits abus
procédaient principalement de ce que ledit papier n'était visité, ni contrôlé
par personnes expressément préposées...
; c'est pourquoi on mettait en vente des offices de contrôleurs, marqueurs et
visiteurs, auxquels était attribué un droit de plus de deux et demi pour 100
sur la valeur du papier[20]. Le bois, le vin, le charbon, le grain, le cuir, avaient de
même des officiers en grand nombre chargés de les peser, de les porter, de
les transvaser, vérifier, visiter, compter, marquer, jauger ; sans parler de
ceux qui n'avaient nul emploi, sinon de regarder faire les autres. Y a-t-il jamais, eu, dit Voltaire, un législateur, qui en fondant. un État, ait imaginé de
créer des conseillers du Roi mesureurs de charbon, jaugeurs de vin, mouleurs
de bois, contrôleurs de beurre salé, d'entretenir une armée de faquins deux
fois plus nombreuse que celle d'Alexandre ?[21] Ces inventions
bizarres ne remontaient point à la fondation de
l'État ; elles dataient d'un siècle environ quand Voltaire s'en
moquait ; c'est sous le règne de Louis XIII que presque toutes avaient vu le
jour[22]. En une seule
année, on en créait des myriades : aulneurs de toile, jurés maçons,
contrôleurs aux piastres et au foin, clercs de l'écritoire, vendeurs de
marée, etc., etc., surgirent tout à coup en ce temps-là[23]. Sous prétexte
que la plupart des porcs se trouvent viciés, et corrompus
de la lèpre, l'État institue et érige en
titre d'office héréditaire des visiteurs et langueyeurs de porcs, chargés de leur tirer la langue pour
voir s'ils sont atteints de cette maladie[24]. Ainsi que dans la mythologie grecque et romaine, on supposait l'existence d'un génie protecteur de chaque ville, de chaque maison, de chaque chambre, presque de chaque coin d'une même chambre, de façon qu'il y avait des dieux pour toutes les circonstances de la vie ; et pour toutes les positions sociales ; de même sous ce ministère n'est-il rien ni personne qui ne soit sujet à la création de quelques officiers. Les gens, les bêtes, les marchandises, les transactions, les voyages, tous les actes de la vie publique ou privée, les plus simples allées et venues, les emplois les plus modestes, sont offices ou soumis aux offices : traverser un pont, couper un arbre, vendre une botte de foin, acheter une pièce de drap, monter en coche, quoi que l'on puisse faire de plus vulgaire, la loi l'a prévu, réglé, fixé, tarifé ; elle s'impose, elle s'immisce ; ne lui faites pas obstacle, ou les peines lei plus graves sont suspendues sur votre tête. De là est venue cette maladie épouvantable : le fonctionnarisme, qu'aucune révolution n'a encore pu guérir ; le fonctionnarisme qui est, avec la centralisation, le fléau des pays libres. Par une sorte de miracle permanent, le Roi chaque jour
frappe le sol et en fait sortir : trois maîtres de
chaque pont à Paris, vingt-sept notaires au Châtelet, cinq cents
nouveaux trésoriers de France, douze cents tabellions royaux en Dauphiné, cinquante mille commissaires des tailles[25]. Tantôt on
double, on triple le nombre des anciens emplois, pour
soulager les officiers existant qui ont sans
doute besoin près d'eux de nouveaux collègues[26] ; tantôt on
déclare que certains fonctionnaires sont fort peu
diligents à s'acquitter de leur devoir, mais au contraire y font naître tant
de difficultés et de retardements que le Roi, tout en les conservant
dans leurs postes, croit devoir en créer de nouveaux pour les suppléer et lès
surveiller[27].
Le nombre des procureurs postulants (avoués), dit un autre édit, est devenu si excessif qu'ils ne peuvent plus gagner leur
vie, en faisant leurs charges avec honneur et conscience, et sont contraints
de rechercher divers artifices et subtilités, pour multiplier et tirer en
longueur les procès... Sans doute le souverain va les réduire ;
nullement, mais il les crée de nouveau en titre
d'office, espérant que ce titre d'honneur qu'ils auront d'être nos officiers,
en rendra le choix meilleur qu'il n'est à présent. Ils étaient près de
200 déjà dans la capitale, et quelques années plus tard il en fut créé encore
400 nouveaux[28]. On imagine des séries de fonctionnaires qui font sourire
ou rêver : des auditeurs
de comptes de tutelle experts (189,
rien que pour Ces mesures fiscales ne donnaient pas toujours les résultats espérés ; il y avait tels offices qui ne se vendaient pas, du moins qui ne se vendaient pas partout. Ici ils s'étaient aisément écoulés, et certaines sortes de fonctionnaires abondaient ; là ils n'avaient pas trouvé preneurs, et les brevets restaient en blanc dans les cartons. Pour tenter l'acheteur, on attribuait à ces offices dédaignés de nouveaux droits ; si cela ne suffisait pas à ranimer la vente, on y ajoutait encore quelque privilège, quelque honneur, par une combinaison analogue à celle du commerçant pli baisse les prix, pour se défaire d'un article peu goûté du public[33]. Il était une catégorie d'offices qui ne manquaient pas d'amateurs : les places dans les cours souveraines ; mais ici les créations ne dépendaient pas de la seule volonté royale. Les Parlements, Chambres des comptes, Cours des aides avaient conservé un dernier vestige de leur indépendance ; ce puissant esprit de corps que rien ne parvint à entamer. Par l'enregistrement de l'édit, par l'examen des candidats, facile en général, mais que l'on pouvait à volonté transformer en une insurmontable barrière[34] ; enfin par cette quarantaine que l'on infligeait aux collègues imposés[35], grandes compagnies réussirent à mettre un frein aux entreprises des financiers, sinon à les arrêter tout à fait[36]. Le souverain risque-t-il quelques érections nouvelles dans leur sein, on remarque dans l'édit une gêne visible ; ce sont des compliments sans fin, de prudents ménagements[37]. Encore les créations de ce genre sont-elles rares sous Louis XIII, et toujours très-mal accueillies. Le Parlement, il faut bien l'avouer malgré la sympathie que' nous éprouvons pour lui, était un peu égoïste. S'il se contentait souvent de murmurer quand il s'agissait de l'intérêt public, il se révoltait tout net quand on touchait à son intérêt particulier. Impose-t-on deux sous pour livre sur ces droits proportionnels des juges que l'on nommait les épices, il arrête aussitôt, — lui qui a enregistré sans mot dire beaucoup d'autres impôts, — que très-humbles remontrances seront faites au Roi, tant de vive voix que par écrit, sur les surcharges des sujets dudit seigneur Roi, et nécessités de son peuple[38]. A la vérité, l'argent que l'État retirait de la vente des
charges lui coûtait cher : les gages étaient en moyenne de 10 % du prix des
offices[39]
; une charge qui rapportait Or l'État, c'est tout le monde ; les dettes de l'État, ce sont les contribuables qui doivent en payer l'intérêt. Quand le monarque créait un office nouveau, ou augmentait les gages d'un office ancien, il affectait de croire qu'il n'en coûtait rien au public : Parmi tous les moyens extraordinaires, disait-il, et entre toutes les propositions qui nous ont été faites, nous n'en avons jugé aucune plus innocente que... Ou bien encore : Nous avons mieux aimé consentir à la diminution de notre revenu, que de mettre nouvelle charge sur le peuple[43]... Personne dans le Conseil ne s'y trompait, et Richelieu lui-même parlait dans une lettre confidentielle de ces avis qui, quoiqu'on les qualifiât innocents, foulaient extrêmement le peuple[44]. En effet, on vendait les charges, on en dépensait l'argent, et l'on en devait les gages, que l'on prenait sur lus revenus du Roi ; ces revenus ainsi diminués ne suffisaient plus à payer les dépenses ordinaires, et pour augmenter les recettes on mettait de nouvelles contributions, ce qui fait qu'en somme c'était toujours le peuple qui payait. Tant s'en faut, s'écriait
le premier président de En créant des offices, en leur payant des gages, et en leur attribuant des droits variés, à percevoir sur le public[49], l'État faisait tort et à lui-même et à la masse des citoyens ; mais en forçant les fonctionnaires à lui payer sans cesse des suppléments de finances, il rendait bien peu enviable à son tour la situation de cette dernière classe de contribuables. Périodiquement on menaçait les officiers de réunir leurs charges au domaine de la couronne ; ils offraient de payer quelque somme d'argent, on acceptait, et on les confirmait de nouveau dans leurs droits[50]. A l'un on impose l'achat de l'hérédité, à l'autre celui d'un supplément de gages, ou d'attributions nouvelles. Chaque augmentation était irrévocablement déclarée la dernière, ce qui n'empêchait point de recommencer l'année suivante. Comment réprimer, dans des conditions pareilles, les abris de pouvoir et les concussions, d'agents que l'on rançonne sans trêve ? On constate officiellement que les trésoriers de France perçoivent autant de remises injustes que de raisonnables ; on en dresse le tableau ; mais au moment de les poursuivre, on a besoin d'argent, on augmente leurs gages, et l'on oublie le reste. Souvent le gouvernement s'aperçoit que des officiers lui volent une certaine somme chaque année ; il se borne alors à leur en faire payer le capital[51]. En d'autres cas, l'augmentation de gages est une amende dont on frappe les coupables : un arrêt ordonne aux greffiers de prendre des gages nouveaux et d'en payer la valeur, afin d'éviter toutes recherches qui pourraient être faites contre eux, pour raison de malversations par eux commises, avec invitation de n'en plus abuser ci-après. Si les officiers ne se pressaient pas d'acquérir, moyennant finances, les nouveaux droits, on permettait au premier venu de les payer à leur place, et de déposséder de leur charge les anciens propriétaires, en leur remboursant les sommes qu'ils avaient pu verser jusque-là[52]. On force dans chaque tribunal l'avocat du Roi à acheter une charge de juge, qu'il exercera conjointement avec la sienne ; on s'aperçoit que l'on blesse ainsi les règles les plus élémentaires de la justice ; et l'on vend peu après à ces magistrats la permission de les revendre. Aux agents des cinq grosses fermes, on supprime un quartier de leurs gages, puis ou le leur revend, et on les contraint à le racheter, quand bien même ils eussent préféré y renoncer[53]. Une fois saisi par l'engrenage fiscal, le fonctionnaire ne sait où il s'arrêtera ; il doit se soumettre aux contributions qui chaque jour fondent sur lui ; il n'ose démissionner, il est retenu par ce qu'il a déjà payé ; selon l'expression vulgaire : il court après son argent. Plus on augmente ses gages, moins il en touche ; il est plus facile à l'État de grossir le chiffre de sa dette que d'en payer les intérêts[54]. Les officiers en étaient venus à une résistance ouverte
contre les augmentations de traitement qu'on voulait leur imposer ; ils se
pourvoyaient contre les taxes à Et cependant si nous ne consultons que le prix des charges
en cette première moitié du dix-septième siècle, nous le voyons s'élever
rapidement. Comment ces innombrables offices, qui se vendaient depuis Par une pente naturelle, les fonctions publiques vinrent à être considérées comme des marchandises d'une espèce spéciale, des valeurs au porteur transmissibles et négociables à volonté. On eut des trésoriers enfants, des receveurs en lisière, exerçant sous la tutelle et avec le contrôle de leur mère ; administrant les affaires du pays à un âge où ils n'auraient pu valablement gérer les leurs[62]. Les membres des tribunaux, des bureaux de finances, n'étaient tenus à rendre service que pendant trois mois par an. Souvent ils ne résidaient pas plus de quinze jours, et parfois ils habitaient une autre ville, et ne venaient pas du tout[63]. Certains, tels que les secrétaires du Roi, étaient si peu au courant de leur besogne, qu'ils laissaient à d'autres le soin d'écrire les actes ; d'où vient, dit un règlement royal, que plusieurs lettres se trouvent mal écrites, dressées contre les formes, avec clauses extraordinaires et inciviles, et bien souvent raturées après le sceau[64]. Ici, ce sont des individus qui dans une même localité exercent deux charges à la fois, de nature très-disparate. Grenetier du grenier à sel, et procureur des eaux et forêts ; châtelain, bailli et vicaire d'un couvent[65] ; là, au contraire, ce sont des charges morcelées et possédées collectivement par quatre ou cinq personnes, qui en ont acheté chacune une portion[66]. Peu à peu, la création de ces offices devint tout à fait semblable à l'émission d'un emprunt d'État ; d'autant plus que souvent le Roi mettait en vente des augmentations, de gages, sans spécifier sur quelles fonctions, mais selon que chaque officier en voudra prendre et acquérir[67]. On jouissait de ces gages, si l'on justifiait en avoir payé le capital, et l'on justifiait le payement du capital par la possession de la quittance. C'est la quittance qui vous constituait officier. Les quittances représentent donc de véritables titres de rente émis par des banquiers. Souvent le nom y demeurait en blanc, ce qui permettait de les faire circuler plus aisément de la main à la main[68]. Bien des gens achètent ainsi ces offices, dans un but de spéculation, pour les revendre. Jusqu'à ce qu'ils les aient écoulés, ils en touchent les gages : l'un a cent cinquante présidences dans le ressort de Paris[69], l'autre neuf cents charges de prud'hommes visiteurs des cuirs[70]. Quelquefois des villes sont propriétaires de plusieurs charges de commissaires des tailles ; placement très-sage, puisqu'elles rentrent ainsi partiellement dans leur argent. De grands seigneurs conservent des stocks importants d'offices : Tresmes et Blerancourt ont les greffes de Bourges, Toiras a les courtiers de vin de la Rochelle[71] ; c'est une monnaie avec laquelle le gouvernement paye ses créanciers, c'est une façon pour un particulier de placer ses économies. On ne sait pas bien encore si l'on doit ranger les fonctions publiques dans la catégorie des biens meubles, ou dans celle des biens immeubles, mais on n'éprouve aucune peine à les vendre en justice, à les partager comme des terrains, par lots, entre frères et sœurs[72]. |
