LE DROIT PUBLIC ROMAIN
PREMIÈRE ÉPOQUE. — LA ROYAUTÉ ET LA RÉPUBLIQUE. — PÉRIODE D’ACHÈVEMENT.
LIVRE III. — DES BRANCHES PRINCIPALES DE L’ADMINISTRATION. — SECTION II. — DES FINANCES[1].
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CHAPITRE PREMIER. — Des revenus de l’État[2]. Nous distinguerons entre les revenus (vectigalia)[3] des propriétés de l’État, l’impôt sur la fortune (tributum ex censu), et les recettes diverses ou extraordinaires. I. Les propriétés de l’État se composent de terres publiques (ager publicus) en Italie et en, province, des bâtiments publics, des aqueducs et cloaques à Rome, des chaussées de l’État, de mines et carrières en Italie et en province, des ports, des lacs et des fleuves, etc. A) Les revenus de l’ager publicus en Italie[4]. Tout territoire conquis devient, jure belli, propriété du peuple vainqueur : ager publicus. Publicatur... ille ager qui ex hostibus captes sit[5]. En règle générale, le peuple romain enlève à chaque civitas soumise au moins le tiers de son territoire, dont il fait son propre domaine : ager publicus (dans le sens strict du mot)[6]. 1° De cet ager publicus, les terrains cultivés sont vendus publiquement par le ministère d’un questeur (ager quæstorius), ou bien ils sont destinés par un s. c. ou par une loi à la fondation d’une colonie (ager colonicus)[7], ou bien encore ils sont partagés entre des citoyens[8] par un s. c.[9] ou par une lex agraria (ager publice datus, assignatus, ager viritanus)[10]. Dans ces trois cas l’ager publicus devient privatus[11]. Si aucune de ces trois hypothèses ne se réalise, cette partie de l’ager publicus est mise en location (agrum fruendum locare)[12]. 2° Les prairies et lies parties boisées[13] (pascua, ager scripturarius) sont réservées à l’usage commun contre le paiement d’une redevance (scriptura), proportionnelle au nombre de têtes de bétail que chacun y envoyait[14]. 3° Les terrains incultes, vagues, sont concédés[15] à l’occupatio des citoyens (agni occupatorii ou arcifinales)[16] contre une redevance d’un dixième sur les moissons, et d’un cinquième sur les fruits des arbres. L’occupatio se faisait probablement d’après les règles arrêtées par le sénat et publiées par les consuls[17]. L’occupant n’obtenait pas le dominium. Il n’était que possessor ; les parties occupées s’appelaient possessiones[18]. Cette possession ne se transformait pas en dominium par usucapio[19], mais elle était protégée par les interdits possessoires du préteur[20] ; et, grâce à cette protection, le citoyen exerçait sur ces possessiones des droits analogues à ceux qu’il avait sur sa propriété : vendre, hypothéquer, donner, transmettra héréditairement, etc.[21] Dans les premiers siècles, les patriciens seuls avaient le droit d’occuper l’ager publicus[22]. Plus, tard, quand les plébéiens y furent admis, ce privilège n’était en fait accessible qu’aux riches[23]. Delà les agitations agraires, qui du temps de la République suscitèrent si fréquemment des troubles dans l’État romain[24]. Aussi de nombreuses leges agrariæ[25] furent-elles portées, les unes pour limiter le nombre de jugera de l’ager publicus dont un même citoyen pouvait garder la possessio, et pour partager le surplus aux pauvres[26] ; les autres, pour donner aux citoyens en propriété privée des parcelles de l’ager publicus. De plus, le peuple, en sa qualité de propriétaire quiritaire de l’ager publicus[27], quand les besoins des finances l’exigeaient, enlevait parfois aux citoyens leurs possessiones, malgré une occupation séculaire et malgré les impenses utiles de l’occupant[28], et il les vendait au profit du Trésor public[29]. L’ager publicus en Italie fut absorbé peu à peu par les ventes, les assignations, les colonies. B) Les revenus de l’ager provincialis. La condition du sol provincial[30] dépend de la condition juridique octroyée par l’État romain aux civitates provinciales[31]. 1° Les civitates fœderatæ et les civitates liberæ immunes restent propriétaires de leur sol[32]. Partant, elles ne sont pas imposées au profit de l’État romain[33], et elles ne lui doivent que des secours en troupes ou en navires déterminés par le fœdus ou par le sénat romain[34]. 2° Le sol des autres communes provinciales est, en droit, ager publicus, par conséquent extra commercium, et soustrait à la propriété quiritaire : ager provincialis[35]. Ici même il y a cependant encore des différences notables à marquer. a) Le peuple romain conserve comme son domaine propre (ager publicus dans le sens strict) les anciens domaines royaux (agrii regii), situés, par ex., en Sicile, Macédoine, Bithynie[36], et le territoire de certaines civitates (en Sicile, Achaïe, Afrique, Espagne, etc.) qui avaient été soumises par la force des armes[37]. Des terres arables du domaine public l’État cède parfois une partie à des rois ou à des cités amies (ager regibus civitatibusve liberis et amicis relictus, assignatus)[38], ou bien il en vend une partie par les questeurs (ager quæstorius)[39], ou encore il en assigne des terres à des colonies de citoyens ou de latins (ager colono datus, assignatus)[40]. Dans les trois cas la terre devient ager privatus vectigalisque[41] ; le propriétaire en a l’usufruit, il a le droit de là vendre, de la transmettre par succession, etc.[42] ; mais, comme le .peuple conserve en droit la nue propriété, il lui doit un vectigal, minime, il est vrai, et qui même, semble-t-il, en réalité n’était pas perçu[43]. Les terres arables qui restent, sont mises en location par les censeurs (ager censorius). Vectigal decumæ[44]. De même l’usage des pascua publics est loué par les censeurs. Scriptura pecoris[45]. b) Dans la plupart des cités provinciales (civitates stipendiariæ), le peuple romain rend leurs terres aux anciens propriétaires (ager stipendiariis datus assignatus)[46]. Cependant, l’ancien propriétaire n’est plus dominos de son fonds, il en a seulement la possessio et l’ususfructus. En droit, l’ager stipendiarius reste ager publicus[47]. Aussi Rome impose-t-elle à ces civitates des contributions annuelles, dont le taux varie de cité à cité. Ces contributions sont payées soit en nature, p. ex., la dîme, comme en Sicile et en Asie (vectigalia, τέλη)[48], soit en argent (stipendia, tributum, φόρος)[49]. Les civitates liberæ qui ne jouissent pas de l’immunitas, sont imposées comme les civitates stipendiariæ[50]. C) Le produit des metalla (salinæ, aurifodinæ, etc.) de l’État en Italie et surtout en province, dont l’exploitation est affermée à des publicani[51]. D) Le produit de la location de la pêche des lacs et des fleuves[52]. E) Le solarium ou l’impôt sur les bâtisses dans des locapublica[53], la location de bâtiments publics (tabernæ) ou de bains[54], l’usage des eaux des aqueducs[55] et celui des cloaques (cloacarium)[56]. F) Les portoria (maritima, terrestria)[57], ou les taxes perçues sur les marchandises[58] destinées au commerce[59], au moment où elles passent à certains endroits déterminés, faisant partie du domaine public[60], tels que les frontières de l’Empire ou de certaines divisions territoriales de l’Empire. Ces taxes sont perçues en Italie et en province, excepté sur le territoire des civitates fœderatæ et des civitates liberæ immunes[61]. Le tarif des droits de douanes sous la République est peu connu ; en Sicile, il était de 5 % (vicesima)[62]. Les portoria furent supprimés en Italie, en 60, par une lex Cæcilia[63], mais rétablis par César pour les marchandises étrangères[64]. Aux droits d’entrée et de sortie des marchandises il faut ajouter les portoria ou péages perçus pour le passage de certaines routes ou de certains ponts[65]. II. L’impôt sur la fortune imposable arrêtée par les censeurs. Tributum ex censu. Cet impôt est payé d’après les institutions de Servius Tullius par tout citoyen paterfamilias majeur pro portione census[66]. Le taux est fixe, à savoir un pour mille ou 1/10 p. c.[67]. Un tributum analogue est prélevé sur les orbi et viduæ[68]. Supprimés par le sénat au début de la République[69], les tributa furent rétablis vers la fin du Ve siècle avant J.-C.[70], le premier pour le paiement de la solde (stipendium)[71], le second, pour l’æs hordiarium des equites equo publico[72]. Il arrivait parfois, après une guerre heureuse, que l’impôt n’était pas perçu ou que les contributions déjà payées étaient remboursées en tout ou en partie[73]. Mais aussi, dans des situations critiques, le sénat a ordonné un second versement du même impôt ou d’autres contributions extraordinaires ex censu[74]. Dans le principe, le tributum ex censu fut perçu par les tribuni ærarii, à charge pour ceux-ci de payer la solde militaire. Plus tard, depuis le IIIe siècle avant J.-C., le versement se faisait directement au Trésor public[75]. Depuis la conquête de la Macédoine, en 167, cet impôt ne fut plus perçu sur les citoyens[76]. A partir de 204, douze colonies latines furent astreintes à payer au Trésor romain le tributum ex censu de 1/10 p. c. III. Recettes diverses et extraordinaires. Telles sont : a) L’impôt indirect permanent, institué par la lex Manlia de 357 sur les affranchissements : la vicesima manumissionum ou libertatis[77], et les impôts- spéciaux transitoires établis par des censeurs. b) Les amendes judiciaires (multæ)[78], dont une partie alimente les caisses édiliciennes, le produit de la vente des biens confisqués par suite de condamnation (bona damna torum, publicata)[79]. c) Les libéralités faites au peuple par donation, legs, succession, etc. d) Les contributions de guerre imposées à l’ennemi parmi les conditions de paix[80], et la partie mobilière du butin dont le général en chef ne dispose pas lui-même, et qui devint une source considérable de recettes[81]. La vente publique des biens dévolus au Trésor (sectio bonorum, prædæ sectio, emtio sub corona)[82] avait lieu sub hasta[83] par le ministère des questeurs[84].
CHAPITRE DEUXIÈME. Des dépenses publiques[85]. Nous divisons les dépenses publiques en deux catégories celles qui se rattachent plus spécialement à l’imperium domi et celles qui se rapportent à l’imperium militiæ. I. Les dépenses ordinaires de l’imperium domi se composent surtout de celles qui, tous les cinq ans, sont mises en adjudication publique par les censeurs. Hors de là, il y a quelques dépenses ordinaires peu importantes, payées directement par l’ærarium[86], comme le salaire des apparitores, la somme annuelle accordée aux servi publici pour leur entretien (cibaria annua)[87], les sommes allouées pour les jeux publics[88], et certaines dépenses extraordinaires, comme les præmia promis aux dénonciateurs, quand de graves crimes ont été commis[89], ou les crédits extraordinaires, pour travaux publiés. L’administration centrale n’imposait guère de charges au Trésor public. En effet, non seulement les magistratures, mais encore la plupart des fonctions sacerdotales, la dignité, de sénateur ; les charges de juge, ou juré, étaient absolument gratuites[90]. Aussi, encore à l’époque de Polybe (VI, 13), les travaux publics constituaient-ils la plus forte source de dépensés entretien et réparation des édifices publics, pavage des rues, constructions nouvelles de porticus, de basilicæ, de fora, de théâtres, de ponts, d’aqueducs, etc., à Rome, de chaussées publiques, de ponts et de ports en Italie, etc.[91] Mais, depuis l’époque des Gracques, la cura annonæ[92] vint augmenter considérablement les dépenses ordinaires de l’imperium domi. L’accroissement continu de la population de la ville et la diminution constante de la culture des blés en Italie, obligeaient l’État, pour prévenir des disettes et des fluctuations excessives dans le prix du blé, de se pourvoir lui-même de blé en province et de le vendre à Rome à un prix égal et modéré. Tant que le prix de vente ne fut pas inférieur au prix d’achat, il ne résultait de cette cura aucune charge pour le Trésor. Mais, dès 123, une lex Sempronia frumentaria (de C. Gracchus)[93] ordonna la distribution mensuelle d’un certain nombre de modii[94] par citoyen, à 6 1/3 as le modius[95], c’est-à-dire la moitié environ du prix de marché[96]. Une lex frumentaria Octavia, de 78, réduisit, il est vrai, le nombre des modii à 5[97]. Mais, en 58, une lex frumentaria Clodia introduisit la gratuité des distributions[98]. Y avait droit tout citoyen domicilié à Rome[99]. César cependant limita le nombre des participants à 150.000 ; Auguste à 200.000[100]. Dès lors leurs noms sont inscrits sur une liste, qui est complétée, à fur et à mesure que les décès ou d’autres causes y produisent des vides[101]. Bien que la loi n’exclue pas les equites de ces distributions, cependant de fait, des citoyens, ayant un cens inférieur à 400.000 sesterces ou au cens équestre (plebs urbana), étaient seuls inscrits sur la liste[102]. Sous la République la cura annonæ était dans les attributions des édiles ; la cura frumenti populo dividundi fut confiée d’abord à divers magistrats[103], ensuite par César, en 44, aux ædiles ceriales. II. Les dépenses ordinaires de l’imperium militiæ comprennent les dépenses militaires. Se réduisant à l’origine à l’æs equestre et à l’æs hordiarium des equites equito publico, et aux frais d’équipement (muli, tabernacula, et omne aliud instrumentum militare, vasarium)[104] qui étaient fournis perdant toute la durée de la République, par voie d’adjudication publique[105], aux commandants en chef et à leurs États majors, ces dépenses s’augmentèrent considérablement .par l’introduction de la solde des légionnaires en 406[106]. Du temps de Polybe la solde était de 1/3 denarius (2 oboles) pour le légionnaire, de 2/3 denarius pour le centurion, et d’un denarius pour l’eques equo privato[107] ; mais elle était payée en une fois pour toute une campagne (stipendium semestre, annuum)[108], primitivement par les tribuni ærarii, plus tard par les questeurs militaires[109]. La solde annuelle du légionnaire (125 denarii) fut portée par César à 225 denarii[110]. Aux trois derniers siècles de la République, le Sénat allouait annuellement une somme déterminée à chaque commandant militaire, pour subvenir aux dépenses de son commandement (ornatio provinciæ)[111]. Les éléments essentiels du budget de dépenses de chaque commandant, sont : 1° Les frais de voyage et d’entretien du commandant en chef et des officiers supérieurs (viaticum, frumentum in cellam, cibaria)[112], et le salaire du personnel subalterne de la cohors prætoria[113]. 2° La solde (stipendium) des soldats citoyens romains, et de certaines catégories d’auxiliaires (mercenarii)[114] ou, pour le commandement d’une armée navale, la solde des socii navales[115]. 3° La nourriture des soldats socii, et, depuis le dernier siècle de la République, celle des soldats citoyens[116]. La somme allouée (attributa) par le Sénat est payée (numerata) par les questeurs urbains au questeur du commandant militaire[117], qui est son caissier[118] et qui administre également l’intendance[119]. Le questeur militaire pourvoit à l’achat du froment, des habillements et des armes ; mais il décompte de la solde la somme des, avances qu’il a faites à chaque soldat en fournitures militaires[120]. Dans des circonstances extraordinaires, le sénat, pouvoir central, intervient directement pour veiller aux achats nécessaires à l’intendance militaire et pour en assurer le transport aux différentes armées[121]. L’élévation de chaque budget militaire varie, d’une part, selon la force de l’armée à laquelle il se rapporte[122], d’autre part, selon que les dépenses de l’intendance sont imputées sur ce budget ou que le Sénat y a pourvu directement[123]. A son retour à Rome, le commandant militaire et son questeur transmettent[124], chacun ses comptes (rationes relatæ), aux questeurs urbains[125]. Une lex Julia de 59 leur ordonne de déposer en outre des copies conformes de leurs comptes dans deux villes de la province qu’ils ont gouvernée[126]. Aux dépenses ordinaires des budgets militaires annuels il faut ajouter les crédits extraordinaires votés par le sénat pour la construction, la réparation et l’équipement de navires[127] et pour l’acquisition du matériel de guerre[128], pour les récompenses militaires, præmia militiæ[129], supplicationes, ovatio, triumphus, etc., ainsi que les dépenses du département des relations internationales, qui consistent spécialement dans les indemnités pour frais de voyage allouées aux ambassadeurs romains[130] et les frais de séjour (locus et lautia) ainsi que les cadeaux d’usage ou extraordinaires accordés aux ambassadeurs étrangers.
CHAPITRE TROISIÈME. — De l’administration financière[131]. La haute disposition du Trésor (ærarii dispensatio) compète au Sénat. Les ministres du sénat dans la gestion des finances publiques sont spécialement, à Rome, les censeurs et les questeurs urbains, hors de Rome, les généraux d’armées et les questeurs militaires. La perception de la plupart des recettes et l’exécution de la plupart des dépenses se faisait par adjudication publique. L’adjudication se fait, en règle générale, au forum, in conspectu populi Romani[132], d’après les cahiers de charge (tabulæ censoriæ) dans lesquels les magistrats qui président l’adjudication publient les conditions (leges censoriæ)[133], et, s’il y a lieu[134], pour une série d’années qui vont probablement du 15 au 15 mars[135], jusqu’au lustrum suivant[136]. La perception des recettes est adjugée, en règle générale, au dernier enchérisseur (summis pretiis), l’exécution des dépenses, au plus bas soumissionnaire (infimis pretiis)[137]. Pour l’entreprise de ces adjudications des citoyens riches se réunissaient en sociétés (societates publicanorum ou vectigalium, publicani decumani, pecuarii ou scripturarii, portoriorum conditctores)[138]. Ces publicani prédominaient dans l’ordre équestre, qui fut créé par la loi judiciaire de C. Gracchus. Il y a pour chaque société à Rome un directeur (manceps, princeps societatis), qui met enchère, fournit caution (prædes et prædia), et est responsable envers l’État[139] ; un gérant annuel (magister societatis), chargé de la comptabilité et de la correspondance[140], et dans la province où les vectigalia doivent être recouvrés, un sous-directeur (pro-magistro)[141], ayant sous ses ordres des coactores, tabellarii, servi, etc.[142] Ce mode de perception, favorable pour le Trésor, était très onéreux pour les provinces[143]. |
