HISTOIRE DU SECOND EMPIRE

TOME TROISIÈME

LIVRE XVIII. — LE TRAITÉ DE COMMERCE.

SOMMAIRE : I. — Protectionnistes et libre-échangistes : législation antérieure. -Comment, dès le début du second Empire, la doctrine de la liberté commerciale tend à s'accréditer : projet de réforme en 1856, et comment il est ajourné. — M. Michel Chevalier et M. Cobden : M. Cobden et l'Empereur : de quelle façon les pourparlers se transforment en négociation : le public ; son ignorance ; premiers indices. — Lettre impériale du 5 janvier.

II. — Emotion dans les principaux centres manufacturiers, et de quelle façon bruyante cette émotion se traduit. — Le traité du 23 janvier avec l'Angleterre, et comment il arrive à la connaissance du public : analyse et principales dispositions de ce traité.

III. — Le Corps législatif : le projet de loi sur les matières premières : de quelle façon les députés, à l'occasion de ce projet, abordent la discussion du traité de commerce. — M. Pouyer-Quertier : son rapport. — Discussion publique : objections diverses contre le traité et espoir que le gouvernement, dans la fixation des droits spécifiques, n'abandonnera pas la protection de l'industrie nationale. — M. Baroche : son discours : clôture des débats.

IV. — Les conventions complémentaires du 12 octobre et du 16 novembre 1860. — Plaintes de l'industrie. — A quel moment pourront être appréciées les conséquences de la réforme commerciale.

A la date du 22 janvier 1860, l'un des observateurs les plus attentifs de la politique napoléonienne, sir Charles Gréville, écrivait dans son Journal : e Pour braver à la fois le parti clérical et le parti protectionniste, il faut que l'Empereur ait une extraordinaire confiance dans son prestige personnel ; il sera intéressant de voir si l'événement justifiera cette audace[1]. » Ces lignes, où la surprise se tempérait d'une discrète ironie, font allusion à un acte doublement remarquable, et par lui-même et par la brusque façon dont il s'accomplit. Tandis que l'attention générale était absorbée par les affaires d'Italie, le bruit se répandit que notre ancien régime de protection industrielle allait, à l'instar de l'ancien droit public, subir une profonde atteinte. C'est à cette époque que remonte le Traité de commerce avec l'Angleterre, et aussi la grande évolution économique dont ce traité fut la consécration.

Dans notre pays, le système protecteur, aussi antique que le commerce lui-même, avait été réglementé par Colbert. Durant la seconde moitié du dix-huitième siècle, sous l'influence des économistes, les idées de libre-échange avaient commencé à s'insinuer. Mais la Révolution avait éclaté, et toute la politique commerciale s'était résumée en une seule pensée : détruire l'industrie anglaise. De cette inspiration étaient sortis divers décrets et en particulier la loi fameuse du 10 brumaire an V qui interdisait l'importation de toute marchandise britannique. Avec Napoléon le programme s'était encore agrandi, et l'ambition avait été de fermer à l'Angleterre non seulement les ports français, mais les marchés du inonde entier. Le rétablissement de la paix avait mis fin à cet état extraordinaire. Toutefois la Restauration trouvait le pays doublement lassé, et par les secousses de l'époque révolutionnaire et par les guerres de l'Empire. Aussi la crainte, peut-être assez justifiée, de la concurrence étrangère amena le maintien de prohibitions très rigoureuses et, pour les articles non interdits, la fixation de tarifs protecteurs très élevés. Sous la royauté de Juillet, le même système s'était perpétué, et tous les efforts pour établir une législation moins restrictive avaient échoué, soit devant l'opposition des Chambres, soit devant les réclamations des manufacturiers. Ceux-ci jugeaient que la concurrence intérieure était pour notre industrie un assez vif stimulant et, moitié sagesse, moitié égoïsme ou routine, s'appliquaient à repousser les réformes ou du moins à les ajourner.

Dès le début de l'Empire, la doctrine du libre-échange, jusque-là demeurée à l'état de théorie brillante, gagna visiblement du terrain. La création des chemins de fer, la multiplication des routes, le développement de la navigation maritime, tout conviait à l'extension du commerce international. L'Empereur était homme de progrès, se piquait surtout de l'être, et, quand les économistes de l'école nouvelle lui représentaient les avantages qui résulteraient, pour les consommateurs, d'une législation douanière plus large, ils étaient assurés de capter son attention. Entre toutes les libertés, la liberté commerciale était à peu près la seule qu'on pût prêcher sans danger ; on la prêcha donc, on la prêcha avec ardeur, les journalistes et le public étant également en quête de discussions non interdites. Les principes nouveaux ne tardèrent pas à pénétrer dans les faits, d'abord timidement et comme par infiltration. Dès 1852, certaines négociations furent entamées avec l'Angleterre en vue d'arriver par voie de traité à une réduction partielle des droits d'entrée. L'année suivante, l'insuffisance de la récolte en céréales amena un renchérissement considérable de toutes les denrées alimentaires ; en ces conjonctures embarrassantes et qui menaçaient de devenir graves, les libre-échangistes eurent beau jeu à proposer leur remède, c'est-à-dire l'abaissement des tarifs sur les objets de consommation : ils furent écoutés, et des dégrèvements furent consentis sur l'entrée des céréales, du bétail, des viandes fraîches ou salées, des spiritueux. Ces premières concessions entraînèrent d'autres tolérances, et de 1853 à 1855, des décrets successifs, homologués par la Chambre, abaissèrent les droits sur les houilles, les fontes, le fer, les aciers, les machines. Sur ces entrefaites, l'Exposition universelle s'ouvrit, et, en mettant en grande et belle lumière les progrès de notre industrie, elle fournit aux adversaires du régime prohibitif un argument nouveau.

Ces essais un peu timides n'étaient dans la pensée de l'Empereur que le prélude d'une réforme plus étendue. A l'époque du Congrès de Paris, comme il s'entretenait avec lord Clarendon, il lui parla longuement de l'état économique de la France, puis ajouta : « Je sais que vous êtes un zélé libre-échangiste. Eh bien, je suis heureux de vous annoncer que mon Conseil d'État achève l'élaboration d'un projet qui répondra à vos tendances[2]. » Le 9 juin 1856, en effet, une proposition de loi qui supprimait toutes les prohibitions fut transmise au Corps législatif. En hasardant cette mesure plus décisive, Napoléon III avait trop compté sur la docilité de la Chambre. Les députés n'avaient homologué qu'avec une certaine répugnance les précédentes réductions de tarifs[3]. Très peu exigeants sur les libertés politiques, enclins à remettre au souverain et avec une confiance beaucoup trop aveugle la direction des affaires extérieures, ils se montraient, en matière économique ou financière, très jaloux de leurs prérogatives, tenaient pour suspectes les hardiesses, ou, comme ils disaient tout bas, les utopies de Napoléon, et, dans le huis clos des bureaux, discutaient les chiffres, non seulement avec un soin consciencieux, mais avec une certaine âpreté. Parmi eux siégeaient un certain nombre de chefs d'usine, les uns métallurgistes, les autres filateurs, et dont l'avis faisait autorité sur toutes les questions commerciales ou douanières. Or, parmi ces représentants de la grande industrie, il n'en était guère qui ne se montrassent hostiles aux innovations. Ils doutaient que, dans l'état de notre outillage ou de nos voies de communication, notre pays pût supporter la concurrence de l'Angleterre : ils craignaient que la période de transition qui suivrait le changement de système ne fût féconde en embarras : doublement éloquents puisqu'ils défendaient à la fois l'intérêt de l'État et leur intérêt propre, ils se plaisaient à répéter que le régime qui avait créé ou consolidé leur fortune avait au même degré accru la prospérité publique. Il arriva donc que le projet impérial reçut un assez mauvais accueil. Aux critiques parlementaires se mêlèrent les doléances venues des grandes cités industrielles, Rouen, Elbeuf, Lille, Tourcoing, Roubaix. « Que le lendemain du baptême du Prince impérial ne soit pas le premier jour d'une ère de calamité : » ainsi s'exprimait avec une assez singulière exagération de langage la chambre consultative de Tourcoing. A Paris, un comité central existait qui recueillit toutes les réclamations et releva avec beaucoup de soin toutes les inexactitudes, toutes les erreurs partielles du projet gouvernemental. Devant cette opposition, l'Empereur céda, sembla du moins céder. Le Moniteur annonça d'abord l'ajournement du projet et la nomination d'un comité d'enquête. Puis le projet lui-même fut retiré, et le journal officiel fit connaître qu'il ne serait pas représenté avant 1861[4]. Bientôt les complications italiennes parurent reléguer au second plan les questions de réformes douanières. Au moment où s'ouvraient les hostilités contre l'Autriche, M. Rouher, dans une lettre au président de la chambre de commerce de Lille, annonça l'ajournement de toute enquête, l'ajournement de tout retrait des prohibitions. Aussitôt la chambre de commerce, dans l'élan de sa reconnaissance, rédigea une adresse à l'Empereur où l'on lisait ces mots : « L'industrie a ses victoires comme la guerre a les siennes. »

Avec Napoléon III aucune victoire n'était certaine ni surtout définitive. Il n'abandonnait jamais ses projets, mais les mettait silencieusement en réserve, et souvent les tirait de l'ombre quand nul n'y pensait plus. Condamnés en apparence à un nouveau stage indéfini, les libre-échangistes allaient l'emporter.

Ils avaient en ce temps-là pour principal représentant en France un publiciste fort en renom, M. Michel Chevalier. Séduit dans sa jeunesse par les doctrines de Saint-Simon, M. Michel Chevalier, après la dispersion de cette secte fameuse, avait quitté la France, avait séjourné longtemps en Amérique, et, l'un des premiers, avait contribué à faire connaître à l'Europe la République des États-Unis. Rentré dans sa patrie, il était devenu en 1840 professeur d'économie politique au Collège de France et bientôt s'était fait l'apôtre de la liberté commerciale. A l'imitation de beaucoup de savants ou d'économistes, plus sensibles à l'idée de progrès que soucieux des formes constitutionnelles, il s'était rallié à l'Empire qui représentait à ses yeux le despotisme éclairé, c'est-à-dire le régime le plus propice aux promptes et radicales réformes. Président du conseil général de l'Hérault, ce département viticole par excellence et par excellence aussi libre-échangiste, il y prononçait périodiquement des harangues fort remarquées qui étaient comme les manifestes de son parti. Outre cette tribune, il en avait une autre, car il était un des collaborateurs assidus du Journal des Débats. Vers la fin de l'été 1859, M. Michel Chevalier, s'étant rendu en Angleterre pour un congrès scientifique qui se tenait à Bradford, y trouva réunis tous les économistes de l'école de Manchester, gens qui considéraient la liberté commerciale non comme une opinion, mais comme un dogme. Le plus éminent de tous était le fameux Richard Cobden. Des entretiens de Cobden et de M. Michel Chevalier naquit la pensée d'un grand effort à tenter auprès de l'Empereur pour le triomphe des doctrines libre-échangistes. Cobden se laissa gagner et, à quelque temps de là, partit pour Paris. Il partit avec l'approbation de son gouvernement, mais sans aucune mission officielle. Bien au contraire, l'objet réel du voyage devait être soigneusement caché. Il serait toujours temps, si les premières ouvertures étaient accueillies, de conférer au négociateur des pouvoirs réguliers. Napoléon se plaisait à recevoir avec une extrême courtoisie les étrangers illustres ou simplement notables. L'économiste anglais, d'ailleurs, n'était pas pour lui un inconnu. En 1846, le prince, en arrivant en Angleterre après son évasion de Ham, avait pu voir les derniers efforts et assister au triomphe de l'anticorn-laws league. Cobden vit le souverain, conféra avec M. Rouher, alors ministre du commerce, puis entreprit, ainsi qu'on l'a dit, le siège de l'Empereur (1)[5]. La vérité, c'est que, sans connaître beaucoup Napoléon, il le pénétra, le devina et, agissant tantôt sur son esprit, tantôt sur son cœur, sut l'atteindre au plus sensible endroit. L'Empereur aimait les idées générales, les programmes grandioses ; qui mieux que Cobden eût ouvert devant ses yeux éblouis de vastes échappées sur l'avenir ? qui lui eût mieux montré les conséquences fécondes du libre-échange pour l'union des peuples et la paix future ? Quoique fort théoricien, le monarque se piquait aussi d'être pratique et, quand il touchait aux choses réelles, poussait le soin des détails jusqu'à la minutie. Ici encore Cobden était entre tous l'homme le plus propre à séduire et à convaincre : c'était un apôtre, mais un apôtre qui avait passé par l'usine et qui subjuguait par sa science technique autant que par ses spéculations : l'apôtre était même un peu rusé, très homme de métier, très fertile en combinaisons adroites, et, tout en prêchant l'Évangile libre-échangiste, n'oubliait pas de mettre cet Évangile au juste point de l'intérêt britannique. L'Empereur avait un autre souci, souci bien honorable et qui ne le quittait jamais, celui d'améliorer le sort des classes pauvres. Or, l'abaissement ou la suppression des tarifs douaniers ne mettrait-il pas à la portée des plus humbles les objets de consommation réservés jusque-là à quelques privilégiés ? Cobden, perspicace et avisé autant que personne, se garda bien de négliger ces perspectives. Fort opportunément, il rappela à Napoléon la statue élevée à Robert Peel avec cette inscription sur le piédestal : « Il améliora le sort des classes laborieuses et souffrantes par l'abaissement du prix des denrées de première nécessité. » A l'évocation de ce souvenir, l'âme excellente de l'Empereur s'émut : « De toutes les récompenses, répliqua-t-il, c'est celle que j'envierais le plus. »

Pour une réforme de quelque ampleur, il eût été imprudent de compter sur le Corps législatif. Mais on se souvient que le sénatus-consulte du 25 décembre 1852 avait conféré à l'Empereur la faculté de souscrire les traités de commerce et de consentir de sa propre autorité les modifications de tarif qui y seraient insérées. A défaut de la voie législative où l'on pourrait rencontrer quelque obstacle, la voie diplomatique s'ouvrait donc toute grande. L'Angleterre étant la première des puissances industrielles, un traité passé avec elle serait comme le type et le modèle des conventions qui se concluraient plus, tard avec les autres États. De la sorte et par un acte bilatéral solennel, le principe du libre-échange s'inscrirait dans notre droit public en dehors de tout contrôle des Chambres. Pour hâter la solution, les Anglais invoquaient une raison particulière, tirée de leur propre état financier : certaines annuités de leur dette, montant à 53 millions environ, s'éteignaient en 1860, et cette diminution de dépenses leur permettrait de supporter plus aisément la diminution de recettes résultant d'un abaissement de leurs propres tarifs douaniers. A la fin de l'année 1859, ce qui n'était que pourparlers officieux devint négociation. Lord Cowley et M. Cobden représentèrent l'Angleterre ; les intérêts de la France furent confiés à M. Rouher, ministre du commerce, et aussi à M. Baroche qui remplit vers ce temps-là l'intérim du ministère des affaires étrangères. M. de Persigny, ambassadeur à Londres, et M. Fould, ministre d'État, avaient été mis dans la confidence. Tout fut conduit mystérieusement, à la manière d'un complot et avec des précautions infinies pour dérouter tous les soupçons. Il arriverait donc que les critiques ne se formuleraient qu'après coup et seraient impuissantes contre un fait accompli. Napoléon, d'ailleurs, avait de ces façons de faire, soit vieille habitude de conspirateur, soit goût de ménager périodiquement des surprises à ses peuples.

Le secret fut si bien gardé que le public ne devina rien. Les affaires d'Italie absorbaient toute l'attention. C'est seulement dans les premiers jours de janvier qu'un article du Morning-Post révéla les négociations et annonça la prochaine signature d'un traité de commerce entre Paris et Londres. Une information si précise ne laissa pas que de jeter un grand trouble dans le monde industriel. Trois jours plus tard, le Constitutionnel, jusque-là très attaché aux doctrines protectionnistes, se mit à vanter les bienfaits du libre-échange, et cette évolution du journal officieux parut le signe certain d'une évolution pareille résolue en haut lieu. Le 15 janvier, les incertitudes se fixèrent. Ce jour-là, une lettre, datée du 5 janvier et adressée par l'Empereur à M. Fould, ministre d'État, parut au Moniteur. En cette lettre, le souverain traçait tout le programme du régime économique qui devait se développer durant la seconde moitié du règne.

Napoléon proclamait tout d'abord la nécessité de multiplier les moyens d'échange. Il vantait les bienfaits de la concurrence sans laquelle l'industrie resterait stationnaire. Il s'élevait contre les règlements restrictifs funestes à l'agriculture aussi bien qu'au commerce. « Il n'y a, ajoutait-il, qu'un système général de bonne économie politique qui puisse, en créant la richesse nationale, répandre l'aisance dans la classe ouvrière. » Quelle serait cette « bonne économie politique » ? C'est ce que l'Empereur, descendant des généralités, essayait de résumer. Dans cet ordre d'idées, il condamnait sans réserve le vieux système des prohibitions. A cet ancien système propre à perpétuer la routine et à isoler les peuples les uns des autres, il se proposait de substituer des droits d'entrée modérés sur les provenances étrangères : ces tarifs seraient fixés à l'amiable par la voie des traités de commerce. Nos usines et manufactures se trouvant désormais moins garanties contre la concurrence extérieure, il importerait, en retour, d'en favoriser l'essor, d'en activer la production : de là l'opportunité de supprimer à bref délai les droits sur les laines et les cotons, ces matières premières de la fabrication textile ; de là aussi une série de projets pour améliorer les voies de communication, abaisser les frais de transport, développer les institutions de crédit, outiller, en un mot, l'industrie nationale en vue de la lutte agrandie à laquelle elle se trouvait conviée.

Par sa brochure le Pape et le Congrès, publiée trois semaines auparavant, l'Empereur avait rompu avec le parti catholique : par sa lettre du 5 janvier, il rompait avec le parti protectionniste. Intérêts religieux ou intérêts économiques, les uns et les autres étaient soumis à la même volonté toute-puissante, capricieuse dans ses manifestations et attentive à choisir l'heure la plus inattendue. En des objets très différents, le procédé gouvernemental était pareil : c'était la même manière théâtrale, le même soin à absorber toute la scène, le même artifice de machiniste également habile à s'envelopper de ténèbres ou à s'inonder soudain de lumière. Sous cette forme extraordinaire, les projets, même les plus soutenables, les plus légitimes, et le projet de réforme douanière était de ce nombre, avaient je ne sais quoi de troublant. Homme de coups d'État, homme de coups d'éclat, l'Empereur était pareillement l'un et l'autre.

Les intérêts, quand ils sont lésés, ne sont pas moins susceptibles que les croyances. Dans la plupart des villes manufacturières, les craintes furent très vives et surtout s'exprimèrent très bruyamment. On parla d'usines qui allaient se fermer, de salaires qui subiraient un inévitable abaissement : l'industrie française était, disait-on, sacrifiée à celle de l'Angleterre. De Flandre, de Normandie, de Picardie, d'Alsace, un grand nombre d'industriels vinrent à Paris et, s'étant groupés au nombre de quatre cents, sollicitèrent de l'Empereur une audience. Leur demande ayant été déclinée, ils consignèrent leurs protestations dans une adresse véhémente qu'un journal de Rouen publia et qui fut aussitôt reproduite par toute la presse. Les pétitionnaires exprimaient le regret douloureux de n'avoir pu parvenir jusqu'au souverain. Ils ne niaient pas la prérogative du pouvoir exécutif en matière de traité de commerce, mais ils s'étonnaient que, malgré toutes les assurances, toutes les promesses passées, notre régime commercial fût changé sans qu'aucune enquête préalable eût précisé les vœux des intéressés : « Nous allons, disaient-ils, être condamnés sans avoir été entendus. » Ils insistaient sur la gravité de l'acte par lequel le gouvernement français allait, pour une longue période, se lier à l'Angleterre. « Où sera le remède, ajoutaient-ils, si nous sommes enchaînés par un traité ? Il nous faudra de deux choses l'une : ou en subir les conséquences désastreuses, ou bien recourir à la guerre pour le briser à coups de canon. Telle est la terrible alternative dans laquelle on va se placer. » Tandis que les industriels, spécialement ceux du Nord et de l'Est, s'exprimaient de la sorte, l'Empereur recevait d'autres adresses empreintes de la plus vive gratitude. Les propriétaires de vignobles se flattaient de trouver en Angleterre, grâce à l'abaissement des tarifs, de nouveaux et abondants débouchés. Cependant les apôtres du libre-échange raillaient les alarmes des industriels, relevaient avec ironie leurs exagérations de langage, rappelaient les nombreuses expositions locales où les présidents des chambres de commerce n'avaient pas manqué de vanter leurs chefs-d'œuvre, lesquels, disaient-ils, ne redoutaient aucune comparaison. Que signifiaient ces congratulations, si la menace seule de la concurrence étrangère suffisait à décourager les producteurs de toutes ces choses sans rivales ?

Les protestations et les éloges risquaient de s'égarer un peu à l'aventure. On avait lu le programme développé dans la lettre impériale. On savait qu'un traité avec l'Angleterre allait assurer à ce programme sa première, sa principale réalisation. Mais quel était le traité ? Bien qu'on en connût toutes les grandes lignes, on n'en avait pas sous les yeux le texte exact. C'est seulement le 10 février que la convention, signée dès le 23 janvier, fut connue dans sa teneur littérale, d'abord par la publication faite à Londres, puis par un résumé du Moniteur. Alors, alors seulement libre-échangistes et protectionnistes surent, à n'en pas douter, ce qu'ils avaient à espérer ou à craindre.

Je voudrais dégager cet acte fameux de tous ses détails trop spéciaux ou techniques et n'en garder que les dispositions d'ensemble intéressantes pour l'histoire générale. Le traité du 23 janvier 1860 fixait pour une durée de dix années l'état des relations commerciales entre la France et l'Angleterre. Il supprimait les anciennes prohibitions, et cette innovation, la plus importante de toutes, consacrait à elle seule un changement considérable dans notre régime économique. Soit pour les articles jadis prohibés, soit pour les autres, le système adopté était celui de tarifs modérés. A ne considérer que les trois grandes industries, textile, métallurgique et minière, les droits étaient fixés comme il suit. Les fils et tissus d'origine étrangère seraient introduits en France moyennant un droit ad valorem qui ne pourrait excéder 30 pour 100 pour la première période quinquennale et 25 pour 100 pour la seconde. Le même traitement serait appliqué aux fers, fontes, aciers, machines ou outils. Pour les tissus comme pour les métaux, une commission internationale, qui se réunirait ultérieurement, aviserait à convertir les droits ad valorem en droits spécifiques[6]. Quant aux houilles, le droit qui était de 3 fr. 60 la tonne, décimes compris, serait diminué de moitié, et l'ancien système des zones serait, à bref délai, supprimé. Ces tarifs devraient entrer en vigueur à des dates diverses, dont la plus éloignée était celle du 1" octobre 1861. Ainsi se résumaient les concessions consenties par la France. Elles pouvaient se dire d'un seul mot : pour la première fois, notre marché s'ouvrait largement aux produits britanniques. — En retour, les Anglais nous assuraient des avantages qui portaient surtout sur quatre branches de notre industrie ou de notre production nationale, à savoir, les articles de fantaisie ou de modes, les soieries, les vins, les spiritueux. Les articles de fantaisie et les soies pourraient pénétrer en franchise sur le territoire britannique. Pour les vins, l'ancien tarif d'entrée, qui était de 5 shellings par gallon[7], serait réduit immédiatement à 3 shellings et subirait à partir du 1er avril 1861 un abaissement plus considérable encore. Quant à l'introduction des eaux-de-vie, elle serait subordonnée à une perception de 8 shellings 5 pence par gallon, droit également fort inférieur à celui qui avait été perçu jusque-là. Tel était dans ses lignes principales le traité du 23 janvier. Il était définitif pour la France : pour l'Angleterre, il n'attendait plus que la ratification du Parlement.

III

En se prévalant du sénatus-consulte du 25 décembre 1852, l'Empereur s'était flatté d'échapper au Corps législatif. Il éviterait en effet son veto, mais non pas ses censures. Voici par quel chemin détourné la Chambre ramena à son ordre du jour le débat que le souverain tentait de lui dérober.

On se souvient que Napoléon, dans sa lettre du 5 janvier, avait inscrit dans son programme la suppression des droits d'entrée sur les laines et cotons. Il jugeait équitable que l'industrie textile, au moment où elle se trouvait exposée à la concurrence extérieure, fût dégagée de toute entrave pour l'acquisition des matières premières. Or, cette suppression, qui priverait le Trésor d'un de ses revenus, ne pourrait devenir définitive qu'en vertu d'une loi. Quand les conseillers d'État déposèrent le projet au Palais-Bourbon, ils y trouvèrent non pas l'hostilité, mais un empressement moins grand que de coutume. Les députés jugeaient l'Empereur bien prompt à aller au bout de ses droits et murmuraient un peu contre ce sénatus-consulte de 1852 qui les reléguait si fort au second plan. Plusieurs d'entre eux, manufacturiers ou maîtres de forges, se sentaient atteints dans leurs intérêts personnels. D'autres, catholiques zélés et protectionnistes non moins zélés, mêlaient ensemble leur double grief et inclinaient à se repentir de leur docilité. Contre le projet relatif aux matières premières, aucune critique sérieuse ne s'élevait. Mais l'occasion était belle pour élargir le cadre de la, délibération, juger la récente réforme, en limiter les conséquences. C'est sous cette impression que les commissaires furent nommés, et le dessein apparut tout entier quand on sut quel organe ils avaient choisi.

Le rapporteur était M. Pouyer-Quertier. Nous retrouverons son nom dans tous les débats économiques jusqu'à la fin du règne. Au Palais-Bourbon, il était en ce temps-là un nouveau venu. Mais on savait déjà son aptitude à débattre les plus grandes affaires, son habileté à grouper les chiffres et à les asservir à ses opinions propres, son ardeur à exposer ses convictions et à les soutenir. Manufacturier rouennais, M. Pouyer-Quertier, en défendant l'ancienne législation commerciale, défendait sa propre cause. Il n'hésita pas à amplifier encore la mission qu'il avait reçue de ses collègues, et son rapport, distribué le 23 avril, fut le véritable manifeste du parti protectionniste.

Du projet de loi, il ne parla qu'incidemment. Il se contenta de l'accepter, avec une hauteur dédaigneuse et sans aucune reconnaissance. « Au moment, dit-il, où l'on ouvre le marché national aux produits de la fabrication étrangère, il devient impossible de maintenir les droits sur les matières premières qui renchérissent les frais de production. » Après cette adhésion sommaire, le rapporteur tourna court, et, uniquement préoccupé du grand objet dont la Chambre ne devait point connaître, il dressa l'inventaire des bienfaits du régime qui semblait condamné. Armé des statistiques, il montra le développement de notre production nationale pour les fers, les houilles, les cotonnades, les draperies. « Il n'est pas, ajouta-t-il, une seule de nos industries qui, à l'abri de la concurrence étrangère, mais sous l'énergique stimulant de la concurrence intérieure, n'ait réalisé des progrès analogues. » L'intérêt des consommateurs avait été satisfait aussi bien que celui des producteurs ; car très généralement les prix avaient baissé. Quant aux salaires, ils avaient suivi une progression constante. Tel était le passé. Mais vraiment, pouvait-on dire que ce passé fût mort ? Ici se révélait toute la dextérité du rapporteur, avisé autant que véhément. Le Corps législatif se trouvait en présence d'un fait irrévocable, le traité du 23 janvier. Mais le traité n'imposait à la France qu'une seule obligation, celle de ne pas élever ses tarifs au-delà d'une limite maxima, celle de 30 ou de 25 pour 100 de la valeur des produits. A la condition de ne pas outrepasser cette limite, le gouvernement français demeurait libre de déterminer comme il lui plairait le montant des entrées. Que, dans la fixation définitive, les droits fussent abaissés fort au-dessous du maximum, et on oscillerait vers le libre-échange ; que ces mêmes droits fussent au contraire maintenus dans le voisinage de ce même maximum, et on se trouverait ramené vers le système protecteur au moment même où on semblait l'abandonner. Donc, tout n'était pas fini, et l'établissement des tarifs de détail pourrait fournir aux protectionnistes l'occasion de ressaisir en partie leurs avantages. M. Pouyer-Quertier, dans son rapport, s'appliquait avec un soin extrême à ménager cette dernière chance. Il prêtait au gouvernement toutes les pensées qu'il lui souhaitait. Avec beaucoup d'opportunité, il rappelait les déclarations réitérées de M. Fould en 1851, de M. Baroche lui-même en 1856 ; l'un et l'autre avaient proclamé, en ce temps-là, la nécessité de la protection douanière. « En présence de semblables paroles, poursuivait le rapporteur, nous ne saurions douter qu'aujourd'hui comme alors, le gouvernement impérial repousse le principe du libre échange. S'il ne l'avait pas repoussé, aurait-il pris comme point de départ des droits de 30 et de 25 pour 100, droits qui relèvent essentiellement du régime protecteur ? » Se faisant l'organe de plusieurs de ses collègues, M. Pouyer-Quertier s'étonnait que, dans les limites du traité et celui-ci étant sauf, la fixation des droits sur chaque article ne fût point réservée au Corps législatif. Il se résignait cependant à ce que cette tâche si importante, si capitale pour l'avenir de notre industrie, fût réservée à une commission, même à une commission internationale. Seulement il priait, il suppliait que les commissaires français, quels qu'ils fussent, ne perdissent pas de vue les intérêts de leur pays et, loin de laisser fléchir les tarifs, les maintinssent à un taux pas trop éloigné de la limite extrême déterminée par le traité.

La discussion publique dura quatre jours, du 28 avril au 2 mai, et refléta avec la plus fidèle exactitude les vrais sentiments du Corps législatif. Individuellement très modestes, les députés de l'époque impériale avaient, au plus haut degré, cette susceptibilité collective que l'on nomme l'esprit de corps : aussi, ils supportaient mal que l'Empereur, dans le règlement d'un grand intérêt national, eût non seulement négligé, mais même évité leur coopération. Quand M. de Flavigny, avec sa belle parole de gentilhomme courtois, exprima le regret que l'Empereur eût poussé jusqu'aux dernières limites l'exercice de ses droits constitutionnels, il rencontra une adhésion très marquée non seulement parmi ses amis, mais même chez ceux de ses collègues le plus habituellement dociles à tous les mots d'ordre officiels. Quoique partisan de la réforme récente, M. Jérôme David s'exprimait en ces termes : « Il est fâcheux que le pouvoir législatif, appelé depuis un demi-siècle à régler les moindres détails du régime des douanes, soit privé d'intervenir dans les décisions qui fixeront pour dix ans le sort de l'industrie française. » Ce que M. de Flavigny avait formulé avec une respectueuse réserve, M. Brame, l'un des députés du Nord, le répéta en un langage incisif et assez hardi pour le temps. Fort malicieusement, il cita l'exemple de l'empereur d'Autriche qui, tout récemment, avait voulu remanier la législation commerciale : quoique souverain d'ancien régime, il n'avait pas cru qu'il lui convînt d'agir seul et surtout dans l'ombre, mais il avait créé pour l'assister une grande commission. Plusieurs soulevaient, mais à demi et sans pousser l'attaque à fond, une question de légalité : le droit de modifier les tarifs, établi au profit de l'Empereur par le sénatus-consulte du 25 décembre 1852, emportait-il la faculté de lever les prohibitions ? — A ces plaintes générales se mêlaient les réclamations des intérêts alarmés. Ces décisions brusques et secrètes, qui d'un jour à l'autre changeaient les conditions de notre industrie, n'étaient-elles pas propres à décourager les vastes entreprises ou les engagements à long terme ? Dans cet ordre d'idées, un député de la Haute-Marne très justement estimé de ses collègues, M. le baron Lespérut, cita un fait récent. Un groupe de maîtres de forges venaient d'acheter à haut prix les coupes des forêts de l'État : c'est sur la foi de la législation existante qu'ils avaient consenti le marché ; se seraient-ils rendus adjudicataires s'ils avaient prévu la décision souveraine qui allait atteindre, ruiner peut-être leurs établissements ? Les indemniserait-on ou annulerait-on le contrat ? — Les uns, traçant un tableau un peu poussé au noir, proclamaient que, dans l'état de notre outillage, de nos chemins de fer, de nos voies navigables, la concurrence avec la Grande-Bretagne était impossible ; les autres rapportaient que, dans certaines villes manufacturières, en particulier à Lille, à Tourcoing, à Roubaix, les salaires avaient déjà été réduits et le nombre des journées de travail diminué. Comme quelques-uns des avocats de la réforme invoquaient, pour justifier le traité, les avantages obtenus et la nécessité où s'était trouvé l'Empereur de ne pas laisser échapper l'occasion : « Nous aurons toujours des occasions pareilles », reprirent aussitôt plusieurs voix. — Du projet lui-même on ne parla guère. Cependant, dans les déclarations impériales, une phrase avait déplu. Napoléon avait annoncé que pour compenser la diminution de ressources provenant de la suppression des droits sur les matières premières, le service de l'amortissement pourrait être suspendu : « L'heure n'est point venue, observa M. de Flavigny, d'éconduire l'amortissement comme on congédierait un ami dont on n'aurait plus rien à attendre. » — Au milieu de ces débats, un souci dominait, celui des conventions ultérieures qui fixeraient les tarifs de détail. Suivant qu'on s'éloignerait plus ou moins de la limite maxima, on maintiendrait le régime protecteur ou on le laisserait fléchir jusqu'à l'abandonner. Dans les bureaux ou dans la commission, plusieurs députés avaient cru ou du moins avaient feint de croire que cette fixation serait l'œuvre du pouvoir législatif. Les conseillers d'Etat ayant dissipé cette illusion, les orateurs, dans la discussion publique, s'attachèrent du moins avec une prévoyante insistance à prémunir le gouvernement contre les périls d'une trop grande générosité. « Si la fixation des droits, disait M. de Flavigny, doit être opérée par une commission internationale où les libre-échangistes des deux pays seront réunis et feront naturellement du libre-échange, il pourra y avoir danger pour l'industrie française. » Reprenant les conclusions de son rapport et les développant avec un redoublement de vigueur, M. Pouyer-Quertier exprima de nouveau ses inquiétudes : « Ce que je crains, dit-il, ce sont les négociations ultérieures. Les Anglais qui n'ont plus rien à donner vont, avec leur habile Cobden, nous arracher jusqu'au dernier centime de protection. Ce sont eux qui feront en réalité les lois de finances, et le Corps législatif français n'aura pas même le droit de les sanctionner. »

A M. Baroche, président du Conseil d'Etat, était confié le soin de traduire et de défendre les pensées de l'Empereur. Sur le projet lui-même, l'entière victoire était d'avance assurée. En revanche, il serait malaisé de ramener les convictions ou de rassurer les intérêts. Nul mieux que M. Baroche n'était approprié à la tâche. Depuis de longues années, il était au Palais-Bourbon l'avocat habituel du gouvernement. A merveille il connaissait son auditoire, fort docile, mais parfois susceptible, et n'ignorait aucune des hardiesses permises, et des témérités à éviter. Il avait été personnellement mêlé aux négociations du traité, en sorte qu'il défendait non seulement le gouvernement, mais ses propres actes. Dès le début de son discours, il proclama une maxime qu'il emprunta assez adroitement à M. Thiers. « Toute industrie, dit-il, qui aura atteint sa croissance, ne devra plus être protégée. » Notre industrie a-t-elle atteint sa croissance ? L'orateur officiel évoqua le souvenir de l'Exposition universelle, puis il s'autorisa des chiffres mêmes cités dans son rapport par M. Pouyer-Quertier. — Une question se posait, délicate à aborder, mais impossible à fuir. Pourquoi la réforme commerciale avait-elle été accomplie par voie de traité et en dehors de l'intervention parlementaire ? Nulle explication n'eût donné le change : aussi M. Baroche affecta une habile et entière franchise. De bonne foi, il convint que l'expérience de 1856 n'avait pas paru très encourageante : « A cette époque, ajouta-t-il, nous avons tenté de procéder par voie législative ; mais vous vous rappelez quelle fut la surexcitation de tous les intérêts au dehors et quelle pression ces intérêts qui se prétendaient lésés essayèrent d'exercer sur la Chambre ; de là des lenteurs ; de là une incertitude qui menaçait de se prolonger pendant neuf ou dix mois. Nous n'avons pas voulu en 1860 exposer l'industrie à ces retards, à ces incertitudes. » — L'orateur officiel s'appliqua au surplus à mettre en lumière les avantages de la voie diplomatique : un traité étant un acte bilatéral, nous étions fondés à réclamer, à obtenir le prix de nos sacrifices : en échange de la levée des prohibitions, l'Angleterre a consenti à recevoir un grand nombre de nos produits, soit en franchise, soit à des taux fort diminués. — Le principal souci du Corps législatif, c'était la convention supplémentaire qui fixerait pour chaque produit les droits d'entrée. M. Baroche affirma avec beaucoup de force la vigilance du gouvernement à sauvegarder l'intérêt national. Une commission, non pas mixte, mais uniquement française, établirait, par voie d'enquête, les prix de revient des produits similaires dans les deux pays, et, d'après cette évaluation, estimerait l'importance du droit spécifique à appliquer. Cette commission, pour la France, ne serait autre que le conseil supérieur du commerce. Pendant ce temps, de l'autre côté du détroit, une commission uniquement anglaise procéderait de même pour la Grande-Bretagne. Alors, alors seulement, les plénipotentiaires des deux nations se réuniront et, munis de tous les documents de l'enquête conduite en France par les Français, en Angleterre par les Anglais, débattront, article par article, les tarifs. Ils rapprocheront les chiffres et tâcheront d'arriver à une entente. Que si l'accord ne peut se faire, la règle sera le droit ad valorem déterminé par l'acte originaire, c'est-à-dire par le traité. — Après avoir parlé de la sorte, M. Baroche ne négligea rien pour calmer les inquiétudes. Il énuméra les adresses des chambres de commerce, qui, non-seulement dans les ports, mais dans un grand nombre de villes de l'intérieur, avaient accueilli avec reconnaissance l'initiative du souverain. Même dans les départements qui se croyaient le plus atteints, dans le Nord, dans la Seine-Inférieure, les rapports des préfets signalaient un notable apaisement et une appréciation plus équitable de l'acte impérial. Le discours, maintenu jusque-là sur le ton calme des discussions d'affaires, se termina par une apologie bruyante dans le goût de celles que M. Rouher devait plus tard mettre en vogue. M. Baroche s'honorait d'avoir signé le traité du 23 janvier. Ce traité, il le conservait comme un titre de gloire. Il conservait aussi le rapport de M. Pouyer-Quertier, comme un curieux témoignage des résistances que rencontrent souvent les actes les plus utiles. Il ne doutait pas que la politique commerciale inaugurée par l'Empereur ne marquât pour le pays une ère de prospérité, et il s'en remettait à un avenir prochain, pour amener M. Pouyer-Quertier lui-même à confesser les injustices de son rapport.

Ainsi parla le président du Conseil d'État. A ce solennel débat, il manqua une conclusion ; car le vote presque unanime en faveur du projet de loi[8] ne consacrait pas plus qu'il n'infirmait la politique gouvernementale. Tous les discours, y compris celui de M. Baroche, avaient brisé le cadre de l'ordre du jour, et la seule question dont le Corps législatif se préoccupât, c'était précisément celle que l'Empereur avait voulu lui dérober. Quel eût été le vote si la procédure parlementaire eût permis d'en provoquer un ? Il est peu probable que les doutes, les appréhensions, les alarmes eussent été jusqu'à un témoignage formel de désapprobation : car chez les députés de l'époque impériale, l'opposition s'arrêtait le plus souvent en chemin. Même dépourvu de la sanction d'un scrutin, le débat si complet, si animé, qui venait de se terminer, était une remarquable nouveauté. Il ne marquait pas seulement les préférences de la Chambre pour un régime économique prudent, attentif à ménager les transitions. Il montrait le réveil de plus en plus marqué de l'esprit de contrôle. Par les questions d'affaires, le Corps législatif reviendrait bientôt aux questions politiques.

Ces tarifs spéciaux qui préoccupaient si fort la Chambre et qui, suivant les chiffres adoptés, étendraient ou restreindraient singulièrement la portée du traité, furent fixés, après débat et enquête, par deux conventions internationales. — La première, signée le 12 octobre 1860, visait surtout l'industrie métallurgique : les droits d'entrée sur les fers, les fontes, les aciers, déjà réduits en 1853, subirent une nouvelle réduction de moitié 'environ : l'abaissement fut plus considérable encore pour les tôles, les machines et surtout les outils : la coutellerie, jusque-là prohibée, fut frappée d'un droit de 20 pour 100. — La seconde convention, conclue le 16 novembre 1860, réglait le sort d'industries très diverses, mais particulièrement celui des industries textiles. Elle marquait, plus encore que la première, l'évolution vers le système libre-échangiste ; car, moyennant un droit très modéré, elle permettait l'entrée en France de marchandises qui, en grand nombre, avaient été jusque-là frappées de prohibition absolue. Soit pour les fils, soit pour les tissus, la tarification spécifique fut peu élevée, et la tarification ad valorem ne dépassa guère 10 ou 15 pour 100. Les négociateurs anglais ne négligèrent, d'ailleurs, aucun de leurs avantages et s'armèrent à l'occasion, contre leurs collègues français, des concessions verbales échappées à l'Empereur à l'époque même du traité. On le vit bien dans la discussion sur les filés de coton. Richard Cobden demandait que le droit, pour cet article, fût fixé à 10 pour 100 : M. Rouher jugeait cette réception tout à fait insuffisante. Comme le débat s'était prolongé pendant plusieurs entretiens, et comme notre ministre du commerce s'étonnait de cette insistance, le plénipotentiaire britannique finit par se retrancher derrière les promesses de Napoléon III. « Dès le commencement de janvier, dit-il, Sa Majesté m'a assuré que les droits sur les filés de coton ne dépasseraient pas 10 pour 100. J'ai rendu compte à M. Gladstone des paroles impériales qui constituaient à mes yeux, qui ont constitué aux yeux du Parlement un engagement formel. » Ainsi parla Cobden, et M. Rouher, assez déconcerté, n'eut plus qu'à céder.

Fort attaqué en 1860 devant le Corps législatif, le traité de commerce fut, durant les sessions suivantes, l'objet de critiques non moins vives. De Rouen, de Lille, de Tourcoing, de Roubaix, toutes sortes de plaintes arrivèrent : les salaires avaient été amoindris, les journées de travail diminuées. Les maîtres de forges n'étaient pas moins sombres que les chefs de l'industrie textile. Plusieurs parmi les députés s'approprièrent ces doléances, et, au Palais-Bourbon, on vit de belles batailles entre protectionnistes et libre-échangistes, tous également armés de chiffres ; car, en ces matières, les statistiques s'asservissent à qui sait les manier. Quelles furent pour notre industrie les conséquences fâcheuses ou salutaires du traité de commerce ? La question est, en elle-même, singulièrement obscure. J'ajoute qu'elle a été compliquée plus encore qu'éclaircie par des discussions systématiques où les uns ont plié les faits à leurs théories et les autres à leurs intérêts. En outre, dans les années qui suivirent, un événement extraordinaire, la guerre de la Sécession, en supprimant à peu près les arrivages de coton, créa pour nos industries textiles des conditions tellement anormales que toute appréciation se trouve faussée et tout calcul dérouté. C'est seulement quand la période décennale, assignée au traité de commerce, inclinera vers son terme qu'il sera possible de rassembler les observations éparses et de discerner, avec quelque chance de vérité, les fruits, bons ou mauvais, de la réforme. Cette étude se fondra en une autre plus générale, celle de la situation économique dans laquelle le second Empire a laissé le pays.