LA GAULE ROMAINE
LIVRE SECOND. —
L'EMPIRE ROMAIN
(Du règne
d'Auguste à la fin du troisième siècle)
CHAPITRE VII.
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DE LA SURVEILLANCE EXERCÉE SUR LES CITÉS. A côté des faits qui nous ont présenté les cités comme des corps assez indépendants, il en est d'autres qui vont nous montrer l'ingérence du pouvoir impérial dans leurs affaires. Il est vrai que le trop petit nombre de documents que nous possédons sur la Gaule nous oblige à chercher ces faits dans d'autres provinces. Pline nous montre dans une de ses lettres qu'un de ses amis a reçu de l'empereur Trajan une mission en Achaïe et que cette mission consiste à mettre l'ordre dans le régime intérieur des cités[1]. Pline lui-même, comme proconsul de Bithynie, paraît avoir reçu de l'empereur des instructions de même nature ; car Trajan lui rappelle dans une lettre que son premier soin doit être d'examiner les comptes financiers des villes[2]. En effet, dès qu'il est entré dans sa province, il se fait donner les comptes de la cité de Pruse ; il examine ses dépenses, ses revenus, ses créances[3], et il ajoute que cette inspection avait grand besoin d'être faite. Il agit de même à Apamée, à Nicomédie, à Nicée, partout[4]. Après lui, dans la même province, une inscription nous montre un personnage qui a été envoyé par l'empereur Hadrien pour examiner les comptes[5]. Un autre a reçu du même empereur, dans la province de Syrie, la mission d'examiner les comptes des cités[6]. En effet le biographe d'Hadrien remarque qu'il surveillait avec un soin vigilant les finances des villes de province[7]. C'est que ces finances étaient en mauvais état ; Trajan le dit dans sa lettre à Pline, et il dit encore qu'il y avait beaucoup de choses à corriger[8]. D'une part, les grands travaux faits depuis un siècle et la transformation des villes avaient souvent compromis la fortune municipale. D'autre part, le manque de surveillance avait amené bien des abus et même des fraudes. Pline montre, par exemple, que les villes étaient souvent trompées par les entrepreneurs de travaux ; aussi est-ce à eux qu'il s'attaqua d'abord, les obligeant à restituer aux villes de grandes sommes[9]. Les magistrats annuels géraient singulièrement les intérêts de la cité. On en voyait qui commençaient la construction d'un aqueduc ; leurs successeurs ordonnaient d'en construire un autre, et tous les deux restaient inachevés, après avoir conté plus de cinq millions de sesterces[10]. Ailleurs, c'était un théâtre dont les fondations avaient été si mal faites, qu'on ne savait pas s'il serait possible de l'achever ; Pline craint que la cité n'ait bien mal placé son argent[11]. Ces petits gouvernements se sentaient trop faibles vis-à-vis de leurs propres débiteurs, et ne pouvaient pas obtenir le payement de ce qui leur était dû[12]. Faibles aussi devant certaines influences locales, ils se laissaient entraîner à des dépenses non justifiées et quelquefois même à des dons inexplicables[13]. Les faits que nous citons ici ne concernent, à la vérité, que la Bithynie, province fort éloignée de la Gaule. C'est que, de toutes les correspondances officielles que les gouverneurs ont eues avec le prince et ses bureaux, celle d'un gouverneur de Bithynie nous est seule parvenue. Mais nous devons songer qu'à la même époque les cités gauloises firent aussi de grands travaux. En ce siècle elles construisirent des routes, des ponts, des aqueducs, surtout des temples, des écoles, des thermes, des basiliques. Tout était à faire ; tout fut fait très vite, avec un grand empressement, avec une grande inexpérience. Nous pouvons admettre que, comme en Bithynie, il y eut beaucoup d'incurie et de maladresse d'une part, beaucoup de fraudes et de malversations de l'autre. Il n'est donc pas téméraire de penser que le tableau que Pline fait de la Bithynie serait assez exact pour les cités gauloises. En d'autres temps, une situation pareille se serait liquidée par des emprunts que les générations suivantes auraient payés. Mais cet usage n'existait pas encore. Les finances de beaucoup de cités restaient en souffrance, et cela mettait en péril tout le régime municipal. L'Empire vint au secours des cités. Ses puissants fonctionnaires qu'aucune influence locale n'intimidait examinèrent leurs registres des comptes, firent rentrer l'argent qui leur était dû, révoquèrent leurs donations illégitimes, vérifièrent leurs travaux. Les cités se plaignirent-elles de cette intervention du pouvoir central ? Nous ne savons. Pline en signale seulement une qui déclara à la fois qu'elle était en droit de ne pas présenter ses comptes au gouverneur, et qu'elle désirait unanimement qu'il les examinât[14]. Ainsi commença, très naturellement, l'intervention du pouvoir central dans les affaires intérieures des cités. Elle s'établit au temps de Trajan, d'Hadrien, des Antonins, c'est-à-dire sous des princes qui n'étaient pas de purs despotes. On ne saurait dire si les empereurs l'imaginèrent comme une augmentation de leur puissance, ou si elle s'imposa à eux comme une obligation. Dès lors nous voyons certaines règles prévaloir : le gouverneur de province a la charge d'examiner les travaux des villes ; il oblige les débiteurs de ces villes à s'acquitter[15] ; il recherche les propriétés municipales qui ont été usurpées par les particuliers et les fait restituer[16]. Bientôt la cité ne pourra plus construire un édifice, un théâtre, un bain public, sans en demander l'autorisation au gouverneur ou au prince lui-même[17] ; et cela est posé en règle par les jurisconsultes[18]. En retour, le gouverneur, chaque fois qu'il visite une ville, peut noter les constructions en mauvais état et ordonner qu'elles soient ou réparées ou refaites[19]. Ce même besoin de surveillance en matière financière, qui a provoqué l'intervention de l'Etat et de ses proconsuls dans les affaires des cités, a donné naissance à une sorte de magistrature d'un caractère singulier. L'homme qui en était revêtu portait le titre de curateur de la cité ou curateur de la république[20]. Elle apparaît pour la première fois sous Domitien[21] ; mais c'est surtout sous Trajan, Hadrien, Marc-Aurèle qu'elle prend vigueur. Bien que les historiens la mentionnent à peine, elle nous est passablement connue par quelques fragments du Digeste et par de nombreuses inscriptions. Nous allons présenter d'abord les faits qui se dégagent des textes épigraphiques avec le plus de certitude. Le premier est que le curateur n'appartenait jamais, sauf des exceptions très rares, à la cité dont il avait la curatelle[22]. Par là déjà il se distinguait des vrais magistrats municipaux. Il ne paraît même pas qu'il résidât habituellement dans cette cité ; car nous voyons le même personnage exercer la curatelle dans plusieurs cités éloignées l’une de l'autre[23]. Ce qu'on peut remarquer encore dans toutes ces inscriptions, ou presque toutes, c'est que les curateurs ne suivaient pas ce qu'on peut appeler la carrière des magistratures municipales ; ils appartenaient à la carrière des fonctions impériales. La plupart commençaient par cette charge et finissaient par les proconsulats et le gouvernement des meilleures provinces[24]. Ceux-là étaient sénateurs. D'autres appartenaient à l'ordre équestre. Presque tous les curateurs qui nous sont connus par les inscriptions ont vécu fonctionnaires impériaux. Si l'on cherche quelles étaient leurs attributions, elles
ressortent de quelques inscriptions comme celle-ci : A
L. Gabinius... patron de la colonie des
Tridentins, curateur des municipes des Privernates et des Interamnates, les
Interamnates élèvent cette statue parce qu'il a mis toute sa sollicitude à
conserver et à accroître les édifices de la cité, et notamment parce qu'il a
rétabli un aqueduc qui avait été longtemps négligé par suite du manque de
ressources de la ville[25]. Le curateur
était donc l'homme qui était chargé de veiller à la conservation des édifices
municipaux et d'ordonner, s'il y avait lieu, les constructions à faire. Or
les édifices ne sont qu'une partie de la fortune municipale ; c'est
visiblement sur cette fortune tout entière qu'il veillait. Aussi avait-il la
charge de faire restituer à la cité les biens usurpés[26]. Ce qui marque
bien que ses attributions avaient un caractère financier, c'est qu'en langue
grecque on l'appelait λογιστής[27] ; il était le
contrôleur des comptes de la cité. Les inscriptions montrent encore qu'il était nommé par l'empereur. Plusieurs le disent expressément. Nous y lisons que P. Clodius Sura a été curateur donné à la cité de Bergame par l'empereur Trajan et à la cité de Côme par l'empereur Hadrien[28]. Un autre est qualifié curateur d'Æsernia, donné par l'empereur Antonin le Pieux[29]. Celui-ci est curateur de Tréia, donné par l'empereur Antonin ; celui-là est curateur de Plestinum, donné par les empereurs Marc-Aurèle et Commode ; cet autre, à Tifernum, est curateur donné par l'empereur Septime Sévère[30]. Enfin il en est un qui a été curateur de la république des Vénètes, établi par les empereurs Septime Sévère et Caracalla[31]. Il est vrai que ces inscriptions sont [à peu près] les seules entre plus de cent qui contiennent celle formule ; mais comme presque tous les curateurs sont clairement désignés comme des hommes appartenant à la carrière des fonctions impériales, nous pouvons croire que c'est l'empereur qui les a désignés pour ces curatelles comme pour leurs autres fonctions. Cela est confirmé par une phrase du biographe de Marc-Aurèle, qui dit qu'il donna souvent aux villes des curateurs tirés du sénat[32]. Faisons attention toutefois que le curateur ne doit pas être compté parmi les vrais fonctionnaires publics. Il n'est ni au-dessous ni au-dessus du gouverneur de province. Il n'a pas de rang dans la hiérarchie si bien réglée des fonctions. Tous les caractères du fonctionnaire lui manquent. Une chose qu'il faudrait savoir, c'est s'il rendait compte de sa gestion à l'empereur ; or cela ne nous est signalé par aucun indice. Nous ne savons pas non plus si toutes les cités ont eu des curateurs. Nous ignorons aussi si la dignité du curateur était annuelle, permanente, ou intermittente. Enfin dans toute cette incertitude on peut se demander si l'établissement des curateurs n'a pas été plutôt un fait fréquent qu'une institution générale. Ce qu'on distingue le mieux, c'est que le curateur avait une autorité très grande sur les comptes de lz cité, mais n'en avait aucune sur la cité elle-même. Il ne vivait même pas au milieu d'elle. En établissant les curateurs, l'Empire n'a donc pas eu la pensée de placer un agent dans chaque cité. Le curateur n'était pas, comme serait tout fonctionnaire, chargé de faire exécuter les volontés du prince et de lui assurer l'obéissance des hommes. L'autorité impériale s'exerçait par les proconsuls et les légats, non par les curateurs. Nous ne savons pas exactement quelles étaient les relations du curateur avec le prince ; nous connaissons ses relations avec la cité. Il vérifiait ses comptes de recettes et de dépenses, il autorisait ou ordonnait ses travaux de construction, il veillait sur ses biens, lui interdisait d'aliéner ou lui faisait restituer les biens usurpés. On ne peut s'empêcher de noter la ressemblance entre ce curateur du droit municipal et le curateur du droit privé. Celui-ci était une sorte de tuteur qui était donné aux incapables, aux malades, aux absents, avec mission de veiller, non sur la personne, mais sur les biens[33]. C'est exactement le caractère du curateur de la cité[34]. Il faut rapprocher aussi cette institution de celle du patronage. On sait que c'était un usage presque universel qu'une cité eût un patron, quelquefois plusieurs, soit pour la soutenir dans ses démarches à Rome, soit pour veiller sur ses intérêts et sur toute sa vie intérieure[35]. Ce patron était choisi par la cité, mais choisi en dehors d'elle, et presque toujours parmi les grands personnages de Rome. Ce qui nous autorise à rapprocher la curatelle du patronage, c'est que ce rapprochement existe dans de nombreuses inscriptions. Beaucoup de personnages sont qualifiés à la fois curateurs et patrons d'une cité[36]. La curateur fut nécessairement un étranger, comme le patron ; il fut, autant que possible, un grand personnage, un sénateur, un chevalier, comme autrefois. La vraie différence avec l'ancien patron est qu'il fut désigné, accordé, donné par l'empereur. La Gaule eut des curateurs comme l'Italie et les autres provinces. On en trouve à Narbonne, à Lyon, à Drange, à Avignon[37] ; on en trouve chez les Suessions, chez les Carnutes, chez les Vénètes, chez les Bituriges de Bordeaux, et enfin à Cologne[38]. Mais il y a ici une particularité à signaler. Si l'on excepte les curateurs de Narbonne, de Lyon et de Cologne, qui étaient des colonies romaines, on remarque que, dans les cités gauloises, le curateur est un Gaulois. C'est un Poitevin qui est curateur à Bordeaux[39] ; un Véromanduen l'est à Soissons, un Sénon à Vannes, un autre Sénon à Orléans[40]. Ces Gaulois, avant d'être curateurs d'une autre cité, avaient rempli toutes les magistratures dans la leur. Il semble qu'en Gaule on ait simplement obéi à ce principe de donner pour curateur à une cité l'homme le plus expérimenté et le plus recommandable d'une cité voisine. Je ne puis partager l'opinion de quelques historiens
modernes qui regardent cette institution des curateurs comme une sorte de
machine de guerre que l'Empire aurait imaginée pour opprimer le régime
municipal. Suivant ces historiens, l'Empire aurait prétendu tout soumettre à
soi, mettre la main partout, écarter toute autre initiative et toute autre
action que la sienne. Une telle politique ne m'apparaît pas dans les faits.
Il est bon d'écarter ces hypothèses que la méthode subjective introduit trop
facilement dans l'histoire. Ne disons donc pas que l'institution des
curateurs fut l'instrument d'une centralisation
excessive[41], ni qu'elle fut le premier coup porté à l'indépendance
municipale[42]. La vérité se
borne à ceci que les cités, pour échapper à des abus trop visibles, eurent
comme des tuteurs chargés de contrôler leurs finances et de veiller sur leur
fortune. C'était là une institution de vigilance plutôt qu'un instrument de
despotisme. Les curateurs n'ont pas été créés avec la pensée de mettre les
villes dans la main du pouvoir, mais avec la pensée toute naturelle et toute
simple de protéger leur fortune. Dans nos inscriptions, les cités sont
reconnaissantes à leurs curateurs et les appellent volontiers du titre de
patron[43]. Les hommes ne
voyaient pas qu'il y eût là une question de liberté ou d'autorité ; ils n'y
voyaient qu'une question d'intérêt matériel. Les documents historiques de ces trois siècles ne portent aucun indice de conflit sérieux entre les institutions municipales et le pouvoir central. Ce serait se tromper beaucoup que de se figurer, d'une part, des populations jalouses de leurs franchises et ardentes à les conserver, et d'autre part un gouvernement ennemi de ces mêmes franchises et obstiné à les combattre. Si l'on supposait qu'il y eût durant cette époque un long antagonisme entre les libertés locales et le gouvernement impérial, on attribuerait à ces générations des pensées qui leur étaient étrangères. Il faut ajouter que ces curateurs qui dans les premiers temps avaient été donnés aux villes par le pouvoir central, ne tardèrent pas trop à être nommés par les villes elles-mêmes. On ne sait pas comment ce changement se fit. Assurément il n'y eut pas une révolte générale des cités pour conquérir ce droit. Peu à peu le pouvoir le leur abandonna. Au IIIe siècle, le curateur était devenu partout un magistrat municipal, élu par la cité[44]. |
