LA GAULE ROMAINE
LIVRE SECOND. —
L'EMPIRE ROMAIN
(Du règne
d'Auguste à la fin du troisième siècle)
CHAPITRE VI.
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DE QUELQUES RÈGLES DE CE RÉGIME MUNICIPAL. C'est à la faveur de ce régime municipal que les villes gauloises se sont agrandies et embellies et que les populations ont prospéré durant trois siècles. Il est utile d'observer quelles sont les règles qui en ont assuré le fonctionnement régulier durant un si long espace de temps. A première vue, cet organisme municipal semble avoir été démocratique. L'Empire ne supprima nulle part, si ce n'est à Rome, les comices populaires. Les inscriptions de l'Espagne, comme celles de l'Italie, de la Grèce et de l'Afrique, nous montrent ces assemblées se perpétuant assez longtemps ; elles nous permettant de nous représenter les habitants d'une cité votant pour l'élection de leurs duumvirs ou de leurs questeurs ; parfois même elles nous mettent sous les yeux les brigues des candidats et les agitations du corps électoral[1]. Il faut se garder toutefois d'attribuer une trop grande importance à ces comices et surtout de les considérer comme des assemblées tout à fait populaires. Le peu de renseignements qui nous sont parvenus à leur sujet nous montrent que les hommes y étaient répartis en cadres qu'on appelait curies ou tribus[2] ; que les votes s'y comptaient, non par têtes, mais par groupes ; et qu'il y a grande apparence que les petites gens étaient relégués, ainsi que dans les anciens comices de Rome, dans un petit nombre de ces groupes de manière à ne former jamais la majorité. Il est même des faits qui donnent à penser que les prolétaires n'étaient pas inscrits sur la liste des citoyens. Pour ce qui est des grandes cités gauloises, comme celles des Éduens et des Lingons, qui embrassaient un vaste territoire et comprenaient une population fort nombreuse, il n'y a pas d'indice qu'une si grande multitude s'y soit jamais réunie en comices. Deux choses sont mieux connues et ont eu certainement plus d'importance que ces comices d'apparence démocratique : l'une est la composition du sénat municipal ; l'autre est la responsabilité des magistrats. C'est par l'observation de ces deux choses qu'on se fera une idée exacte du régime municipal de l'Empire romain. Le sénat de la cité, ordo decurionum ou senatus, n'était sans doute pas nommé par le gouvernement ; il eût été absolument contraire aux habitudes du pouvoir impérial d'en désigner lui-même les membres. Il n'était pas non plus élu par la foule ; l'esprit romain n'avait jamais admis, même au temps de la République, qu'un conseil dirigeant, dont les premières qualités doivent être l'expérience et l'indépendance, pût être l'expression des volontés inconstantes delà multitude. Le sénat municipal, à l'image de l'ancien sénat romain, était composé d'après une liste dressée par un magistrat, le duumvir quinquennale, qui faisait ainsi l'office de l'ancien censeur[3]. Or ce magistrat, pas plus que le censeur romain, ne pouvait composer la liste arbitrairement. Il ne devait y porter que des hommes appartenant à des catégories qui étaient déterminées ou par des lois formelles ou par des usages aussi respectés que les lois. La première condition pour qu'on y fût inscrit, était qu'on possédât un certain chiffre de fortune. Qui n'avait pas au moins 100000 sesterces en biens inscrits au cens, n'était pas décurion[4]. Non seulement aucune indemnité pécuniaire n'était attachée à la dignité de décurion, mais c'était même un usage assez général que chaque nouveau membre en entrant dans ce corps payât une somme de 1.000 ou 2.000 pièces d'argent[5]. Il fallait donc avoir quelque fortune pour être décurion[6]. L'ensemble des faits permet de croire que, dos qu'on était riche, on entrait naturellement dans ce conseil. Enfin, bien que la liste en fût renouvelée tous les cinq ans, il est visible que la dignité de décurion était considérée comme viagère. Il ne faut donc pas se représenter ce sénat municipal comme un conseil électif, mais plutôt comme la réunion des plus riches personnages et des grands propriétaires du pays[7]. Le législateur romain explique nettement le principe qui a présidé à cette organisation : Ceux qui ont fondé nos institutions, dit-il, ont jugé nécessaire de grouper dans chaque cité les hommes notables et d'en former un corps qui administrât avec ordre les intérêts communs[8]. C'était constituer une aristocratie municipale. L'ordre des décurions avait, en effet, un rang fort supérieur à ce qu'on appelait la plèbe[9]. On lui assurait des places d'honneur dans les repas sacrés et dans les jeux[10]. Mais il n'y a de véritable aristocratie que là où les obligations sont proportionnées aux privilèges ; aussi était-ce ce qu'on avait voulu établir. Si les décurions étaient en possession du droit d'administrer les cités, ils supportaient en retour toutes les charges de cette administration. Ils géraient la fortune publique à leurs risques et périls. Ils avaient le devoir de maintenir la plèbe dans l'ordre, de faire la police, de passer leur temps à juger. Ils avaient même la charge de lui fournir du blé à bas prix, d'entretenir pour elle des bains gratuits, de lui donner des fêtes[11]. On ajouta ensuite à toutes leurs obligations celle de percevoir les impôts, et on les rendit responsables pécuniairement pour ceux qui ne payaient pas[12]. Quant aux magistratures municipales, c'était une règle absolue qu'elles fussent gratuites ; elles étaient même fort coûteuses. L'homme qui en était revêtu devait d'abord payer un honorarium à la cité. Si ce n'était une règle absolue, c'était du moins un usage assez fréquent pour que plusieurs inscriptions le signalent[13]. Il devait ensuite, pendant l'année de sa magistrature, faire le sacrifice, non seulement de son temps et de ses soins, mais encore d'une partie de sa fortune. Il fallait qu'il fît des largesses au petit peuple, qu'il célébrât des jeux, qu'il accomplît, en grande partie à ses frais, un grand nombre de cérémonies religieuses et de repas sacrés[14]. Il était souvent entraîné à construire ou à réparer à ses dépens les édifices publics, un théâtre, un temple, un marché[15]. Puis, l'année expirée, il devait rendre des comptes. Il était responsable de la gestion des intérêts municipaux. Il pouvait être poursuivi, non seulement pour fait d'improbité, mais pour fait d'imprudence ou de négligence[16]. Il avait administré la fortune publique à ses risques et périls. S'il avait adjugé l'entreprise de la construction d'un édifice, il répondait de la bonne exécution du travail[17]. S'il avait affermé les biens communaux, il répondait du payement des fermages[18]. S'il avait placé les capitaux de la cité, il répondait pour les débiteurs insolvables[19]. Aussi exigeait-on qu'en entrant en charge il donnât un cautionnement et engageât son bien[20]. Sa fortune personnelle était la garantie de la bonne administration des finances municipales. On conçoit d'après cela qu'un homme pauvre ne voulût ni ne pût jamais aspirer à la magistrature. Une ville n'aurait même pas voulu d'un homme sans fortune pour en faire un magistrat[21]. La première condition pour être questeur, édile, duumvir, était de posséder une propriété foncière qui pût servir de gage. Les riches seuls pouvaient donc arriver à la magistrature, et ils y laissaient quelquefois leur richesse. Il y a une loi qui accorde une pension alimentaire à ceux qui se sont ruinés pour le service de la cité[22]. Au milieu de ces règles ou de ces usages, que pouvaient devenir les comices populaires ? Leur choix était bien restreint ; leur liberté, si grande qu'elle pût être dans le texte de la loi, était en réalité presque nulle. A supposer qu'ils eussent essayé de montrer quelque exigence démocratique, l'ordre des décurions était armé contre eux : il examinait les cas d'indignité des élus, pouvait casser l'élection, et si les comices refusaient d'élire des candidats à son gré, il nommait lui-même, à la place de duumvirs, des préfets[23]. D'ailleurs, avec les mœurs municipales que nous venons de décrire, quel intérêt la plèbe avait-elle à pousser ses membres aux magistratures ou à se mêler de l'administration de la cité[24] ? On ne trouve dans l'histoire de l'Empire romain aucune loi qui ait aboli les comices municipaux. Il semble qu'ils aient disparu d'eux-mêmes. Ou bien ils cessèrent de se réunir, ou bien ils ne se réunirent que pour la forme, afin de confirmer des choix qui leur étaient indifférents et des décrets où ils n'étaient pour rien. A partir de la fin du IIIe siècle, les classes inférieures semblent absolument écartées du gouvernement municipal. L'ordre des décurions en reste seul chargé. Le terme de curiales qui, à l'époque précédente, s'était appliqué à tous les citoyens, ne désigne plus que les décurions, c'est-à-dire les membres du sénat local[25]. Dès lors aussi le rang de curiale ou de décurion devient absolument héréditaire et s'attache forcément à la possession du sol[26]. On est curiale parce qu'on est propriétaire. Dès lors enfin tout ce qui est riche ou seulement aisé a l'obligation d'exercer les magistratures. Il n'y a même plus d'apparence de comices. L'usage s'établit que le magistrat en fonction présente son successeur ; ce choix est ensuite ratifié par le vote de la curie[27]. Quand on lit les codes romains, on est d'abord surpris d'y voir que la dignité de décurion ou celle de magistrat est plus souvent présentée comme un fardeau que comme un avantage[28]. Les lois obligent le propriétaire à être décurion malgré lui ; elles le condamnent à être édile ou duumvir. Essaye-t-il de fuir la curie, elles l'y ramènent de force, elles l'y enchaînent[29]. Il ne faut pas croire que ces lois soient le fruit de la décadence ou l'œuvre d'une tyrannie aveugle ; elles ont été promulguées par les Antonins[30]. Ces princes sont, en effet, les vrais organisateurs de ce régime municipal dont nous venons démontrer le caractère. En instituant cette aristocratie, ils lui ont marqué ses devoirs en même temps que ses droits ; et ils ont si bien lié les uns aux autres, que l'on s'est demandé de nos jours si le sort de ce décurion ou de ce magistrat n'était pas plus à plaindre qu'à envier, et si cette liberté municipale n'était pas une forme de tyrannie. Il est vrai que les règles de ce temps-là paraissent étranges aux hommes de notre siècle ; mais cela tient apparemment à ce que notre manière de penser en matière de gouvernement n'est plus la même qu'à cette époque. Aux yeux des générations actuelles, tout privilège est une faveur, tandis que dans presque tous les siècles de l'histoire les privilèges ont été des obligations. Nous sommes portés à croire que les privilégiés les ont usurpés par la force ou par la ruse, au lieu que le plus souvent ils n'ont fait que les accepter et les subir. Nous pensons volontiers que ces privilégiés ont dû tenir beaucoup à l'exercice de leurs droits et à la conservation de leurs avantages, tandis que presque toujours il a fallu qu'on les contraignît à les garder, et que, dès qu'ils ont été libres, ils se sont empressés de s'en défaire. Notre siècle diffère aussi de ceux dont nous parlons parla manière dont il conçoit la liberté. Il la fait consister principalement à prendre part, ne fût-ce qu'indirectement et en apparence, au gouvernement d'un pays ou à l'administration d'une ville, au lieu que dans d'autres siècles les hommes plaçaient la liberté parlent ailleurs que dans l'exercice des devoirs politiques. Quand les législateurs romains établirent ce régime municipal, ils ne pensèrent certainement pas à une œuvre de libéralisme, et les populations apparemment ne le leur demandaient pas. Ce qu'on voulut, c'est que les affaires municipales fussent administrées et que les intérêts locaux fussent garantis. On ne trouva pas de plus sûr moyen pour atteindre ce but que de grouper les propriétaires, c'est-à-dire les principaux intéressés, et de les charger des difficiles fonctions de gérer sous leur responsabilité les intérêts de tous[31]. Mais pouvait-on laisser à chacun d'eux la liberté d'accepter ou de refuser ces fonctions ? Il faudrait bien peu connaître la nature humaine pour croire que beaucoup d'hommes eussent brigué un honneur si périlleux. On jugea donc que la richesse ne donnait pas seulement un droit, mais qu'elle imposait encore un devoir. Le propriétaire fut, bon gré, mal gré, membre de la curie. On lui interdit d'émigrer, de vendre sa terre, de se faire soldat ou moine ; on lui ferma toutes les issues par lesquelles il aurait pu échapper à ses obligations[32]. Les curies se seraient bientôt trouvées vides, si les lois ne les eussent protégées contre une désertion inévitable. La liste de la curie — album curiæ — était dressée tous les cinq ans, non pas par un fonctionnaire impérial qui eût été étranger à la cité, mais par les curiales eux-mêmes ou par le magistrat qu'ils avaient choisi. Ils étaient naturellement intéressés à n'omettre aucun nom ; il paraît même qu'ils étaient tentés d'inscrire plus de noms qu'il n'eût fallu, afin qu'il y eût un plus grand nombre de copartageants aux charges publiques[33]. De là deux séries de réclamations en sens contraire qui n'ont cessé d'assiéger les empereurs durant trois siècles. D'une part, beaucoup d'hommes se plaignaient d'être indûment portés sur la liste ; ils alléguaient ou leur âge ou leur pauvreté. D'autre part, les curies se récriaient, disant que beaucoup de leurs citoyens réussissaient à leur échapper et que le fardeau devenait trop lourd pour ceux qui restaient. A ces deux genres de récriminations le pouvoir répondait par deux séries de règlements qu'une lecture attentive du Digeste et des Codes fait très bien discerner. D'un côté, il défendait d'inscrire sur l'album ceux qui avaient moins de 18 ans ou qui possédaient moins de 25 arpents de terre ; de l'autre, il ramenait dans les curies ceux qui avaient voulu se dérober aux charges municipales. De ces mesures, les premières étaient prises dans l'intérêt des individus ; les secondes, dans l'intérêt des curies. On s'explique tous ces règlements divers du pouvoir si l'on entend par la pensée les demandes diverses des populations[34]. Il n'est pas douteux que l'édilité, la questure, le
duumvirat, ne fussent de très hautes dignités. L'homme qui était pour une
année le chef d'une de ces grandes cités, dont le territoire égalait
l'étendue d'un de nos départements, devait être un personnage fort honoré ;
les inscriptions témoignent en effet de la considération qui l'entourait, et
il n'était pas rare que pour reconnaître son habile administration ou ses
sacrifices pécuniaires la cité lui élevât par un décret public une statue.
Mais bien peu d'hommes devaient aspirer à ces grandeurs brillantes. A compter
ce qu'elles coûtaient, il est difficile de croire qu'il s'offrît chaque année
un nombre suffisant de candidats. Il fallait donc élire des hommes qui
n'avaient rien brigué, rien souhaité, ou qui avaient souhaité ardemment de
n'être pas élus. Contre de tels choix les protestations n'étaient pas rares ;
elles venaient des élus eux-mêmes et non pas des candidats évincés[35]. On était
magistrat malgré soi. En vain fuyait-on[36] ; en vain se
cachait-on ; la loi disait : Si un homme désigné
pour une magistrature s'est enfui, qu'il soit recherché ; si on ne le trouve
pas, que sa fortune lui soit enlevée et qu'elle soit donnée à celui qui sera
duumvir à sa place ; si on le trouve, son châtiment sera de porter durant
deux ans entiers le poids du duumvirat[37]. De telles lois ont paru inexplicables aux hommes de nos jours ; elles sont pourtant conformes à la nature des choses. Le gouvernement d'une société ou d'une ville est un ensemble de charges ; pour qu'une classe aristocratique consente à porter un tel fardeau, il faut ou bien l'y déterminer par de grandes compensations, ou bien l'y contraindre par la force. L'Empire romain ne donna à l'aristocratie municipale que des compensations insuffisantes ; il lui fallut donc, pour obtenir qu'elle se chargeât d'administrer le pays, déployer contre elle toute la sévérité de ses lois. |
