ÉCONOMIE POLITIQUE DES ROMAINS
LIVRE QUATRIÈME — INSTITUTIONS POLITIQUES - ADMINISTRATION - FINANCES
CHAPITRE XIX. — Impôts indirects ; douanes, octrois, péages.
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La première mention de l’établissement d’une douane et d’un impôt sur l’importation des marchandises date du temps des rois, probablement d’Ancus Martius, qui s’empara d’Ostie et qui ouvrit le port de cette ville au commerce étranger. Nous apprenons ce fait de Plutarque et de Denys d’Halicarnasse[1] ; Tite-Live le confirme (II, 9) en disant que les consuls, après l’expulsion des rois, affranchirent le peuple romain des douanes et des tributs, portoriis et tributo plebe liberata. L’an de Rome 573, le besoin d’argent pour la guerre fit
rétablir ces impôts[2] ; Gracchus les
accrut et établit en 619 de nouvelles douanes[3]. On conserva
celles qui existaient dans les provinces conquises ou on y en créa de
nouvelles[4]. Dans le passage de Dion Cassius, τέλη, vectigalia, les impôts indirects sont opposés à συντέλεια έπί τή γή, l’impôt direct et foncier. Le mot vectigal, de même que notre mot impôt, pris dans le sens vague et général, a signifié toutes les contributions. Puis il a désigné d’abord, dans un sens plus restreint, l’impôt foncier en nature, frumentum decumanum, que les contribuables étaient forcés de transporter soit à la mer, soit à un lieu fixé, d’où l’étymologie vectigal à vehendo ; il a cette acception dans les Verrines. Mais déjà du temps d’Auguste, comme l’indique le passage de Dion, et certainement du temps de Suétone et de Tacite, ce mot ne désignait plus que les impositions indirectes, et l’impôt direct et foncier s’appelait tributum. En voici la preuve, et la détermination grammaticale et chronologique de ce mot expliquera avec certitude le fameux passage de Lampride, où il dit qu’Alexandre Sévère réduisit au trentième les impôts publics : Vectigalia publics in id contraxit, ut qui decem aureos sub Heliogabalo præstiterant, tertiam partem aurei præstarent, id est tricesimam partem[11]. Ce passage, qui m’a longtemps tourmenté, que les savants Casaubon et Saumaise ont abandonné, s’explique parfaitement par un passage correspondant de Tacite : Dubitavit Nero an cuncta vectigalia omitti juberet ; sed attinuere senatores dissolutionem imperii docendo, si fructus quibus respublica sustineretur diminuerentur ; quippe, sublatis portoriis, sequens ut a tributorum abolitio expostularetur[12]. Il me semble évident que ce sont les droits de douane et d’octroi, portoria, en un mot les impositions indirectes, que Néron veut abolir, que Tacite nomme vectigalia, et qu’il oppose à tributum. La conséquence directe de ce rapprochement est toute naturelle : ce sont ces mêmes impôts indirects, bien distincts de l’impôt foncier, que Lampride désigne sous le nom de publica vectigalia, et qu’Alexandre Sévère réduisit au trentième. Le simple bon sens repousse l’interprétation adoptée jusqu’ici. En effet, conçoit-on que, dans des circonstances difficiles, un prince sage et éclairé, entouré d’habiles ministres, ait pu entrevoir la possibilité de maintenir l’administration et le gouvernement en diminuant tout à coup tous les impôts des vingt-neuf trentièmes ? Ce sont donc les droits de douane et les péages qu’Alexandre Sévère réduisit, dans le but de favoriser le commerce et les échanges par terre et par mer. En prenant cette mesure administrative, qui prouve la justesse de ses vues autant que le désir de soulager ses sujets, il pouvait s’autoriser de l’exemple de deux de ses illustres prédécesseurs. En effet, Trajan, comme nous l’apprend Philostrate[13], avait accordé à Polémon et à tous les gens de sa maison l’exemption des droits de douane et des péages par terre et par mer. Pertinax[14] fit plus ; il abolit entièrement tous les impôts inventés par la tyrannie au passage des fleuves, à l’entrée des ports, à l’embranchement des routes, et rendit aux communications leur ancienne liberté. Sous le nom de portorium, qui, par son étymologie seule, indique les droits perçus à l’entrée des ports, étaient compris aussi les péages, soit sur les routes, comme le péage des barrières en Angle-terre, soit au passage des ponts ; impôts que le moven-àge conserva sous les noms de pulveraticum, de rotaticum, de pontaticum[15]. Suétone[16] donne un texte précis sur ce péage des routes, nommé portorium, et perçu par les publicains. Le Digeste[17] l’indique avec la dénomination générale de vectigal : Vectigal quod in itinere prestari solet. Sénèque parle aussi, sans le nommer, du péage des ponts, qu’une loi plus précise appelle portorium[18]. Enfin un passage très curieux de Pline sur l’importation de l’encens donne une idée du nombre de ces péages et de la qualité des droits qu’on y percevait. Les marchands, dit-il (XII, 32), tout le long de leur route, tantôt pour l’eau, tantôt pour le fourrage, tantôt pour le logement et pour les différents péages, acquittent une dépense qui monte à 688 denarius (680 francs) par charge de chameau, lorsqu’ils entrent dans nos borts, et là ils paient encore un nouveau droit aux publicains de notre gouvernement. C’était sans doute l’énormité de ces droits, jointe aux frais de transport, qui centuplait à Rome, lors de la vente, le prix d’achat des marchandises de l’Inde. Que d’entraves à l’industrie, au commerce, dont la vie, comme celle des êtres animés, réside dans la circulation ! Le code des lois de Manou révèle, dans le législateur indien, beaucoup plus de sagesse et d’habileté. Le roi, y est-il dit[19], après avoir considéré le prix auquel les marchandises sont achetées, celui auquel on les vend, la distance du pays d’où on les apporte, les dépenses de nourriture et d’assaisonnement, les précautions nécessaires pour apporter les marchandises en toute sûreté, fera payer des impôts aux commerçants. Après un mûr examen, un roi doit lever continuellement les impôts dans ses États de telle sorte que lui-même et le marchand retirent la juste récompense de leurs travaux. Sous l’administration fiscale des empereurs romains il n’était point nécessaire qu’une chose fût vénale pour devenir matière à impôts ; le cadavre même d’un mort, qu’on transférait du lieu de sa sépulture temporaire dans un autre, était assujetti au péage sur les routes qu’il parcourait[20]. Ce dernier impôt fut cependant aboli par une constitution des Basiliques[21]. Mais tous les produits importés pour le trafic, et non
pour la consommation personnelle[22], étaient
assujettis à la douane, portorium. Le
jurisconsulte Marcianus a laissé[23] une longue liste
de ces denrées, qui sont presque toutes des produits de l’Orient, de
l’Arabie, de l’Afrique, de l’Inde et de Les esclaves jeunes et beaux destinés à la prostitution, et les eunuques[26], outre le droit du vingtième sur la vente, payaient le portorium en débarquant en Italie. Ce fait est prouvé par le récit des ruses qu’employaient les marchands d’esclaves pour frauder la douane et tromper les publicains. Suétone et Quintilien racontent qu’en arrivant à Brindes ou à quelque autre péage d’Italie, les marchands mettaient à leurs esclaves de prix la prétexte et la bulle, afin de les faire passer pour des ingénus, qui étaient exempts de droits[27]. On pourrait voir dans les motifs de ces taxes perçues sous l’empire un reste de l’influence démocratique qui, à Rome, fit porter les lois agraires et somptuaires ; mais un fragment de la lex censoria, cité par le même Quintilien, prouve que le seul but était d’obtenir de l’argent, et qu’on payait le quarantième de la valeur des objets soumis aux droits : Præter instrumenta itineris, omnes res quadragesimam publicano debeant. Publicano scrutari liceat : quod quis professus non fuerit perdat. Matronam ne liceat attingere[28]. Il paraît que les publicains voulaient même soumettre au portorium le cabotage des provinces, soit de l’une à l’autre, soit d’un port à un autre dans la même province. Quintus Cicero, gouverneur d’Asie, consulte son frère pour savoir si, en pareil cas, l’impôt est dû ou non[29]. Cicéron dit qu’après avoir bien approfondi la question, quoiqu’il désire être agréable aux publicains, il se prononcera néanmoins en faveur des négociants de l’Asie, et parlera dans ce sens devant le sénat, auquel Quintus avait renvoyé la décision du litige. Le décret du sénat n’est point arrivé jusqu’à nous. Des droits très forts étaient imposés sur les marchandises au passage des Alpes[30], et César soumit au portorium les marchandises étrangères[31]. Sous les empereurs Gratien, Valentinien et Théodose, les ambassadeurs des nations amies ne payaient que le huitième pour les produits importés du pays qui les avait envoyés, et pour les exportations du sol romain ils avaient l’immunité[32]. Enfin une loi assez juste[33] prescrit, contre les percepteurs qui auraient exigé un droit illicite, le double du droit ; contre ceux qui l’auraient extorqué par force, une amende triple au profit des lésés. On peut induire d’une loi du Code Justinien (IV, LXV, 7) que l’on exigeait, du temps de cet empereur, le huitième sur la valeur des marchandises, impôt énorme et qui devait anéantir le commerce. Ainsi, depuis la loi censoria jusqu’à Justinien, l’impôt s’était élevé du quarantième au huitième, c’est-à-dire que le taux en était quintuplé. On a vu, par les passages de lois cités plus haut, que les portitores ou douaniers avaient le droit d’ouvrir et de visiter les ballots[34], afin de vérifier la déclaration exigée de tous les marchands pour tous les objets de leur trafic, sujets ou non à l’impôt. Ils étaient même autorisés à ouvrir les lettres cachetées ; ainsi nous voyons dans Plaute un faussaire ne pas cacheter, dans la crainte d’être découvert, une lettre qu’il vient de fabriquer, parce qu’il peut expliquer l’absence du cachet en alléguant que la lettre a été ouverte à la douane : Jam
si obsignatas non foret, dici hoc potest Apud
portitorem eas resignatas sibi Inspectasque esse[35]. Les objets non déclarés étaient confisqués ; la loi censoria et le Digeste le prouvent[36]. Les publicains enregistraient les déclarations des marchands, comme on le voit par ces deux vers de Lucilius[37] : Facit
idem quod illi qui inscriptum e portu Exportant
clanculum, ne portorium dent. L’ignorance ou l’erreur n’étaient point admises comme excuses, à moins qu’elles ne fussent alléguées par un mineur ; dans ce cas les marchandises n’étaient pas confisquées ; on les recouvrait en payant un double droit[38]. Les marchands satisfaisaient à la loi parleur simple déclaration, même sans acquitter les droits ; alors le publicain était censé les avoir reconnus solvables ; seulement ils ne pouvaient débarquer leurs marchandises sans avoir payé la taxe du portorium. Plaute le dit formellement[39] : Jubeto
Sangarionem qua imperaverim Curare
ut efferantur, et tu ito simul. Solutum
’et portitori jam portorium. La loi exemptait de ces droits de péage, de passage ou de douane tout ce qui servait au voyage, instrumenta itineris, tout ce qui était destiné aux armées, tout ce qui appartenait au fisc, plus les esclaves ordinaires, destinés à la culture ou au service personnel, enfin toutes les choses qu’on transportait pour s’en servir et non pour en trafiquer[40]. Sous la république et le haut empire, les soldats et les magistrats n’étaient pas exempts de ces taxes[41]. Ce fut sous les règnes de Constantin, de Valentinien et de Valens que l’immunité fut accordée aux soldats, aux gardes du palais, aux vétérans et aux fils des vétérans[42]. Les sénateurs en jouissaient[43] pour les animaux destinés aux combats de l’amphithéâtre, et qu’on transportait des extrémités de la terre pour servir aux amusements féroces du peuple romain. Le blé importé, et même les denrées que les marchands apportaient avec le blé pour leur usage personnel, étaient aussi exemptes du portorium[44]. Enfin, pour abréger, sauf les rares exceptions que nous venons d’énumérer, tous les individus, de toute sorte, de toute condition, étaient taxés à la douane pour les objets importés par eux. Une loi des empereurs Valens et Valentinien, datée de l’an 365, l’ordonne en termes formels : Vectigalium non parva functio est, quæ debet ab omnibus qui negotiationis seu transferendarum mercium habent curam, æqua ratione dependi[45]. Quelques villes et quelques provinces percevaient l’impôt du portorium pour leur compte, soit en totalité, soit en partage avec le trésor public, comme cela a lieu maintenant pour l’octroi de la ville de Paris ; mais l’immunité était stipulée en faveur des Romains et des Latins[46]. De ce nombre étaient, sous la république, l’Achaïe, Dyrrachium, Ambracie, etc. Une inscription curieuse de Termes en Pisidie renferme un plébiscite de l’an 682, qui concède aux habitants de cette ville la jouissance de leurs droits de douane par mer et par terre, mais avec exemption en faveur des publicains pour les produits des tributs dus au peuple romain que ceux-ci transporteraient par le territoire de Termes[47]. Il parait que la quotité de la taxe du portorium différait selon les lieux et les temps. En Sicile, c’était le vingtième de la valeur du temps de Verrès[48], le quarantième sous l’empire jusqu’à Vespasien[49], et même jusqu’à Gratien[50]. Cet impôt fut porté au huitième de la valeur des marchandises vers la fin du IVe siècle. Une loi de ce même Gratien, insérée dans le Code Justinien[51], s’exprime ainsi : Octavas more solito constitutas omne hominum genus, quod commerciis voluerit interesse, dependat, nulla super hoc militarium personarum exceptione facienda. L’insertion de cette loi dans le code publié par Justinien est une preuve que ce prince conserva la proportion du huitième de la valeur dans l’impôt établi sur les marchandises. |
